Diritto e tutela ambientale 

Introduzione 

CapitoloI. Considerazioni a carattere generale sulla normativa di principio 

in materia ambientale. 

CapitoloII. Cenni alla struttura e alla formazione delle norma 

internazionale. Citazione delle inerenti disposizioni a carattere 

internazionale in materia di ambiente. Riferimenti dottrinali. 

CapitoloIII. Cenni al processo di consolidazione del diritto ambientale a 

livello internazionale. 

CapitoloIV. Cenni al processo definitorio dei principi fondamentali in 

materia ambientale a carattere sovranazionale. 

CapitoloV. Cenni alla normativa interna di adeguamento alle disposizioni 

internazionali in materia di ambiente. 

CapitoloVI. L’iter internazionale che ha portato all’attuale situazione della 

normativa ambientale a livello sovranazionale. 

CapitoloVII. Cenni alla tematica della biodiversità e sua tutela 

convenzionale. 

CapitoloVIII. Analisi settoriale del diritto ambientale internazionale. 

CapitoloIX. Profili di diritto comunitario dell’ambiente. 

CapitoloX.. Rapporti tra diritto comunitario, giurisprudenza e dottrina 

costituzionale Italiana 

CapitoloXI.. Il concetto di ambiente in Costituzione 

CapitoloXII. Cenni di Diritto amministrativo in materia ambientale 

CapitoloXIII. Cenni alle interrelazioni tra norme di tutela ambientale 

internazionali e settori del diritto interno. Profili di diritto civile. 

CapitoloXIV. Soggetti legittimati all’esercizio dell’azione risarcitoria. 

CapitoloXV. Illecito ambientale e immissioni ex art. 844 c.c. 

Capitolo XVI. Il ruolo della sanzione penale nella tutela dell’ambiente. 

CapitoloXVII. Responsabilità degli enti e reati ambientali 

Capitolo XVIII. Profili di Diritto processuale civile. 

Capitolo XVIII. Fondamenti di Diritto penale in materia ambientale. 

Capitolo XIX. Conclusioni. 

 

 

Introduzione 

Per il tramite del presente lavoro lo scrivente vorrebbe sottoporre, in 

particolare al Docente relatore e al Direttore della Scuola di 

Specializzazione, ma anche all’intero Corpo Docente, ai fini di un giudizio 

di approvazione, una tesi a carattere “compilativo”, cioè priva di pretese 

veritative, o pretenziosamente originali, nel senso di cercare da parte dello 

scrivente nuove deduzioni rispetto ad una più consolidata dottrina, tutto ciò 

senza che la scarsa genuinità vada ad inficiare alcuni spunti di riflessione 

individuali che per non essere riferiti ad altri potrebbero essere definiti 

come “formulati” autonomamente dallo scrivente. Se cioè si volga lo 

sguardo, persino se esso sguardo sia di breve momento, alla stesura 

dell’Indice, che è inserito immediatamente “prima” di questa breve 

introduzione, la quale appartiene com’è ovvio al corpo del testo, si 

potrebbe anche distrattamente notare che il presente lavoro è suddiviso in 

più Capitoli, alcuni anche più brevi di un normale capitolo di un qualsiasi 

testo accademico, i quali però non sono, in ragione della loro “brevità”, 

quel che si dice ”una bagatella” ma un qualcosa in cui si realizza, in un 

certo senso, la volontà di chi scrive, la quale trascende la lettera del testo e 

si configura come la volontà di chiarire a sé stesso e dinanzi al Docente 

relatore in primis, ciò che è stato inserito inizialmente e che si conclude con 

il riferimento incidentale, ma a mio parere assai rilevante, ai rapporti in 

senso legislativo e dottrinale tra Diritto dell’ambiente e Diritto processuale 

penale. Ciò che in minima parte costituisce per lo scrivente un motivo di 

imbarazzo è peraltro, e ne domando scusa, l’incertezza circa il numero, 

l’estensione e l’oggetto delle “note a pie’ di pagina” grazie alle quali, 

secondo l’indicazione sempre del Relatore, è possibile dare maggiore 

consistenza e sostanza a ciò che si afferma nel corpo del testo. Per quanto 

detto tenterò di inserire nelle note cui ho poc’anzi accennato tutto ciò che 

costituisce: un approfondimento, la difesa di un assunto di principio, la 

motivazione oppure la sintesi di un provvedimento legislativo o 

giurisdizionale, ma anche per esteso una pronuncia della Corte 

Costituzionale senz’altro riferibile alla questione della tutela dell’ambiente. 

Per quanto attiene agli argomenti, possibile oggetto di trattazione, essi mi 

paiono abbastanza ricchi, nutriti e configurati da chi scrive secondo il 

metodo del confronto con il diritto ambientale di altri settori del diritto 

oggettivo; tutto ciò precisando che per “altri settori” vorrei indicare le altre 

materie giuridiche di cui si compone il nostro diritto oggettivo, materie 

ovviamente assai differenti e anche a volte del tutto indipendenti tra loro, 

oltre che dal Diritto Ambientale, e ciò o per propria autonoma sussistenza 

normativa oppure perché apparentemente le distanze tra principi di diritto 

ambientale e principi di altri settori del diritto sono troppo ampie e 

proibitive. L’intero lavoro è pertanto finalizzato anche, modestamente, a 

ritrovare, nel mare magnum del diritto oggettivo e delle sue materie 

giuridiche, le interrelazioni necessarie a configurare dal punto di vista 

dottrinale uno o più punti di contatto sempre tra diritto dell’ambiente e tutto 

il novero delle più rilevanti materie giuridiche, conferendo, nella 

percezione di chi scrive, ad esso diritto dell’ambiente, la legittima 

appartenenza al novero dei risultati, assai cospicui, cui il diuturno lavorìo 

dottrinale, giurisprudenziale e infine legislativo, ha consentito ad oggi di 

giungere, sempre in riferimento a quanto detto e al di là delle evidenti 

difficoltà che il problema in parola potrebbe presentare. 

I. Considerazioni a carattere generale sulla normativa di principio 

in materia ambientale 

Prima di esaminare nel dettaglio le caratteristiche settoriali del diritto 

ambientale mi pare doveroso un riferimento a tutta una serie di fonti, 

afferenti alla formazione del diritto ambientale, fonti relative allo sviluppo 

di quel processo che, a partire dagli anni Settanta dello scorso secolo, ha 

dato luogo alla nascita e alla consolidazione di una serie di principi oggi 

quasi del tutto accettati non solo a livello internazionale, ma anche 

nell’ambito degli ordinamenti interni di più entità statali, variamente legati 

da più trattati, bilaterali, trilaterali o multilaterali. Ma per ben introdurre i 

Trattati internazionali che hanno avuto ed hanno ad oggetto la tematica 

ambientale, converrà operare un qualche cenno al Diritto internazionale 

“generale”, così da evidenziare anche quegli aspetti che vengono “prima” 

dei Trattati internazionali in materia ambientale e che ne condizionano le 

modalità di redazione e ratifica. Per fare tutto ciò occorre però far 

riferimento a tre insiemi di norme: il primo è quello già nominato delle 

fonti internazionali; il secondo è quello delle norme internazionali 

costituenti un sottoinsieme del primo, cioè, per quanto interessa l’Italia, le 

norme di matrice UE; infine è imprescindibile il riferimento alla normativa 

di carattere interno ad ogni entità statale, nella fattispecie della normativa 

che è finalizzata al riconoscimento e alla applicazione da parte di ciascun 

Stato nel proprio ordinamento di quelle stesse norme di carattere 

internazionale di cui si è detto, con particolare riferimento all’ordinamento 

del Nostro Stato. Esiste in altre parole un dovere per ciascuno Stato 

aderente agli accordi internazionali in parola, di emanare un provvedimento 

che consenta alle disposizioni di quegli stessi accordi di operare nella realtà 

“materiale” dello Stato in questione, ove chiaramente lo Stato in questione 

ne condivida l’intento. Per quanto riguarda lo Stato Italiano le norme di 

riferimento in materia di attuazione dei trattati internazionali ed in materia 

di recepimento dei provvedimenti di derivazione ONU e UE, vengono in 

rilievo gli artt. 10 e 11 della Nostra Carta Costituzionale. Il primo degli 

articoli citati recita: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle 

norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione 

giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e 

dei trattati internazionali1 . Lo straniero al quale sia impedito nel suo paese 

l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione 

italiana ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le 

1 Cfr.: Diritto internazionale privato: Legge 218/95. 

condizioni stabilite dalla Legge. Non è ammessa l’estradizione dello 

straniero per motivi politici”. 

Il secondo articolo citato, che è quello di maggiore interesse nella presente 

trattazione, dispone nel senso seguente: “L’Italia ripudia la guerra come 

strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di 

risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di 

parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un 

ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni: promuove e 

favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Mi pare di 

potere affermare che il primo degli articoli citati denoti la adesione 

dell’Italia alle norme dei trattati adottati dagli organi competenti ed 

esponenziali dei punti di convergenza tra gli ordinamenti dei Paesi della 

Comunità Internazionale, e quindi in forza di esso articolo abbia parte 

nell’ambito dell’ONU, cioè “Organizzazione delle Nazioni Unite”, oltre ad 

essere parte di altri trattati internazionali bilaterali, trilaterali o plurilaterali 

non solo presenti ma anche eventualmente in fase redazionale o in attesa di 

ratifica. 

Il novero di tali Trattati ha ad oggetto svariate materie, ad esempio, 

ritornando per un attimo al tema in parola, lo stesso problema della tutela 

 NOTA: Sigla e Descrizione delle numerose Associazioni e Organizzazioni internazionali 

create per il tramite della normativa trattatistica. AAN Assemblea Atlantico del Nord. 

Altra denominazione: NAA. ABM Anti balistic missile = Trattato anti missili balistici; 

ACC Arab Cooperation Council = Consiglio di Cooperazione Araba ACMN Alto 

Commissario per le minoranze nazionali. Altra denominazione: HCNM. ACNUR Alto 

Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati. Altra denominazione: UNCHR; ACP 

Stati d’Africa, dei Caraibi e del Pacifico; AEA European Environmental Agency = 

Agenzia Europea dell'Ambiente. Altra denominazione EEA; AFTAAmerica Free Trade 

Area = Zona di libero scambio americana; AIEA Agenzia internazionale dell’Energia 

Atomica. Altra denominazione: IAEA; ALADI, Asociación Latino-Americana De 

Integración = Associazione Latino Americana di Integrazione. Altra denominazione: 

LAIA. ALALC Asociación Latino-Americana de Libre Comercio = Associazione latino-

americana di libero scambio. Altre denominazioni: ALALE e LAFTA. ALALE 

Asociación Latino/Americaine de Libre/Echange = Associazione latino americana di 

libero scambio. Altre denominazioni: LAFTA e ALALC. Altener II: Programme for the 

promotion of renewable energy sources in the Community = Programma per la 

promozione delle fonti energetiche rinnovabili nella Comunità; ANCOM Andean 

Common Market = Mercato comune andino. APCEA Association parlamentaire pour 

la coopération Euro-arabe = Associazione parlamentare per la cooperazione euro-

araba; APEC Asia-Pacific Economic Cooperation = Cooperazione economica Asia–

Pacifico; ARION: Community programme concerning study visits for educationalists = 

Programma comunitario relativo a visite di studio per i responsabili della politica 

educativa. ASA Association of South-East Asia = Associazione dei Paesi del Sud est 

asiatico; ASE European Space Agency = Agenzia spaziale europea. Altra 

denominazione: ESA: ASEAN Association of South-East Asian Nations = Associazione 

delle Nazioni del Sud-est asiatico. ASEF Asia Europe Foundation = Fondazione Asia – 

Europa. ASEM Asia Europe meeting = Incontro Asia Europa Auto Oil; Community 

program for the prevention of air pollution from motor vehicles = Programma 

comunitario relativo alla lotta contro l'inquinamento atmosferico provocato dai veicoli 

a motore; AWEPA: Association of Western European Parliamentarians for Africa = 

Associazione dei parlamentari dell’Europa occidentale per l’Africa AWEPAA 

Association of West European Parliamentarians for Action Against Apartheid = 

Associazione dei Parlamentari dell’Europa occidentale per l’azione contro l’apartheid. 

 Voce tratta dall’Enciclopedia Treccani on/line, che così continua:” Per approfondire la 

conoscenza dell'origine della nostra biosfera, è opportuno fare riferimento a un utile e 

chiaro modello di vita minima. Esso può essere considerato come un sistema costituito 

da tre sottosistemi auto/catalitici: uno metabolico, uno genetico e uno che funge da 

confine. Il sistema, nel suo insieme, deve essere in grado di riprodursi nello spazio e, 

inoltre, può risultare utile poiché è in grado di conciliare le due teorie tradizionali 

rispetto al problema della vita: l'approccio genetico e quello sistemico. Per di più 

consente di esaminare ulteriori ipotesi sulle origini della vita. Varie teorie spiegano le 

dell’Ambiente, la cui tutela, come è noto, interessa, (se è vero che il pianeta 

Terra costituisce di per sé una biosfera, o ecosfera, vocabolo comprensivo 

per indicare quella parte della Terra nella quale si riscontrano le condizioni 

indispensabili alla vita animale e vegetale), tutti gli abitanti del pianeta, ciò 

conferendo alla tutela in parola il rango di “qualcosa di fondamentale e 

generale”. La biosfera terrestre comprende la parte bassa dell’atmosfera, 

tutta l’idrosfera e la parte superficiale della litosfera, fino a 2 km di 

profondità. Insieme alle forme di vita che ospita, costituisce un sistema 

complesso, in equilibrio dinamico con le altre componenti della Terra. 

Origini di questi sottosistemi e le loro diverse associazioni. Nonostante siano stati 

effettuati con successo numerosi esperimenti nel campo dell'evoluzione chimica, ancora 

non sappiamo da dove potrebbero essere derivati gli acidi nucleici (DNA, RNA) e i 

lipidi, ossia i composti chimici considerati determinanti rispettivamente per i processi 

ereditari e per la costituzione dei confini cellulari. Pur in presenza di questo limite, molti 

ricercatori credono che ci sia stato uno stadio transitorio dell'evoluzione, il cosiddetto 

mondo a RNA, in cui si ritiene che quest'acido svolgesse sia il ruolo genetico, sia quello 

enzimatico. Ciò nonostante, non è ancora disponibile una qualche ipotesi attendibile in 

grado di delineare un meccanismo plausibile per l'auto/replicazione dell'RNA, senza 

l'ausilio di enzimi in un ambiente prebiotico. Al di là delle considerazioni strutturali, 

anche la dinamica di questi sistemi è d'importanza fondamentale. Sembra che per la 

formazione del genoma primordiale sia stata essenziale la compartimentazione, prima in 

forma passiva (tramite assorbimento su superfici minerali), poi in una forma attiva 

(mediante le membrane). È probabile che il codice genetico si sia originato in sistemi 

già viventi e che gli amminoacidi possano essere stati introdotti in un mondo a RNA 

come coenzimi dei ribosomi. Per poter affrontare il problema dell'origine dei sistemi 

biotici, quindi, si deve innanzi tutto concordare su una definizione operativa del 

concetto di vita. Purtroppo, a questo proposito, non esiste finora un accordo generale, 

poiché alcuni studiosi ritengono che per caratterizzare la vita siano necessari o 

sufficienti, da soli o in associazione, la capacità di auto/replicazione, l'utilizzazione di 

enzimi nei processi chimici o addirittura la presenza di vere e proprie cellule. Di certo è 

importante il criterio di discriminazione, che se applicabile su vasta scala, dovrebbe 

essere in grado di: (a) differenziare tra vivente e non vivente in modo operativamente 

semplice e in modo non troppo restrittivo; (b) includere la vita in tutte le sue forme note, 

sia quelle attuali sia, ipoteticamente, in tutte quelle passate; (c) agevolare la 

progettazione in laboratorio di esperimenti su forme di vita minima coerenti con essa; 

(d) aiutare chi esplora lo spazio ad attribuire il termine vita a nuove forme biologiche 

scoperte; (e) essere coerente dal punto di vista logico.” 

 

I problemi che potrebbero sorgere in relazione alla conservazione, sempre 

della biosfera, interessano come accennato, tutti gli Stati del mondo, anche 

se non tutti sono disposti a prendere parte attiva ai Trattati internazionali in 

materia, oppure non riescono, come ad esempio la Cina, ad ottemperare 

alle disposizioni dei predetti Trattati e ai limiti da essi posti alle emissioni 

nocive e all’inquinamento che ne deriva, semplicemente perché la velocità 

dello sviluppo industriale non consente loro, per ora, di adottare 

provvedimenti nel senso di ridurre le emissioni di sostanze che vanno 

contro le istanze di tutela dell’ambiente contenute nei Trattati relativi e a 

cui tutti i Paesi sono chiamati a livello internazionale a prendere parte 

attiva. 

Per quanto riguarda il secondo dei due articoli costituzionali citati, anche 

esso è riferibile ad una prospettiva sovranazionale. Notevole è l’impegno 

del Nostro Paese nel ripudiare ogni tipo di conflitto ed anzi di negare in 

toto al ricorso alla guerra ogni legittimazione in ordine alla risoluzione 

delle controversie internazionali.4 Ma il contenuto del disposto in parola 

davvero interessante ai fini di un discorso sull’ambiente è relativo alla 

seconda parte dell’articolo 11 Cost., e si sostanzia nella dichiarazione di 

consenso da parte del Governo italiano all’adesione ad organizzazioni che 

tutelino la pace e la giustizia tra le Nazioni, anche se ciò comporti a carico 

dell’Italia “limitazioni alla propria sovranità”. 

 Ormai da anni non si parla più di sostegno da parte dell’Italia a uno o più Stati in 

conflitto, ma di “missione di pace”, ad indicare la volontà da parte del nostro Paese di 

favorire attraverso la presenza nei teatri di guerra, il raggiungimento di accordi di 

pacificazione, quando non periodici “cessate il fuoco”. 

 L’organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) è un’unione di Stati a competenza 

generale e a vocazione universale, fondata nel 1945. Suoi obiettivi, elencati all’art. 1 

della Carta delle Nazioni Unite, sono: mantenere la pace e la sicurezza internazionale 

(Sicurezza collettiva); sviluppare relazioni amichevoli fra le nazioni, sulla base del 

rispetto dell’eguaglianza dei diritti e dell’autodeterminazione dei popoli; promuovere la 

cooperazione internazionale in materia economica, sociale e culturale (Cooperazione 

allo sviluppo), nonché il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali 

(Diritti umani. Diritto internazionale). Dell’ONU, operativa dal 1946 e con sede a New 

York, fanno parte 193 Stati. Nel 2001 è stato conferito all’ONU e al suo Segretario 

generale di allora K. Annan il premio Nobel per la pace. 

 L’art. 7 della Carta dell’ONU distingue tra organi principali e organi sussidiari. I primi, 

stabiliti direttamente dalla Carta, che ne regola la composizione e le funzioni quali 

organi permanenti, sono: l’Assemblea generale delle Nazioni Unite, il Consiglio di 

sicurezza delle Nazioni Unite, il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, il 

Segretariato (avente a capo il Segretario generale delle Nazioni Unite), il Consiglio 

Sulla base della lettura del secondo articolo mi pare di capire che, se è vero 

che l’art. 10 Cost. fa riferimento all’ONU5 e alla adesione a tale 

d’amministrazione fiduciaria (che aveva la funzione di controllare l’amministrazione di 

determinati territori, già sottoposti a un regime di tipo coloniale da parte dello Stato cui 

erano affidati, e che ha cessato formalmente di funzionare nel 2005); la Corte 

internazionale di giustizia. 

Gli organi sussidiari, istituiti dagli organi principali tramite una delibera ad hoc, non 

hanno carattere permanente e svolgono le funzioni loro attribuite dagli organi principali. 

Nel corso degli anni l’Assemblea ha istituito organi sussidiari per perseguire fini 

specifici, quali la Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo; 

il Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo; il Fondo delle Nazioni Unite per 

l’infanzia; il Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente. Tra gli organi sussidiari 

più rilevanti figura l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, istituito 

dall’Assemblea generale con risoluzione 428 (V) del 14 dicembre 1950. Nel 2005 sono 

stati creati due nuovi organi sussidiari: il Consiglio per i diritti umani, anch’esso 

dipendente dall’Assemblea, che ha sostituito la preesistente Commissione dei diritti 

umani, e la Commissione per il peace-building, organo comune dell’Assemblea 

generale e del Consiglio di sicurezza. 

Durante la seconda guerra mondiale “Nazioni Unite” fu la denominazione indicante il 

complesso degli Stati in guerra contro le potenze del Tripartito. Sulla base ideologica 

della Carta Atlantica, il 1° gennaio 1942, 26 Stati sottoscrissero a Washington la 

Dichiarazione delle Nazioni Unite, impegnandosi a mettere in comune per le esigenze 

belliche le proprie risorse e a non concludere armistizio e pace separata con i nemici. 

Attraverso varie tappe (conferenze di Mosca 19-30 ottobre 1943, Dumbarton Oaks 21 

agosto-7 ottobre 1944, Yalta 4-11 febbraio 1945), l’azione diplomatica di Stati Uniti, 

Unione Sovietica e Gran Bretagna spinse l’iniziativa verso la costituzione di 

un’organizzazione internazionale per il mantenimento della pace, basata 

sul principio della sovrana uguaglianza degli Stati membri. Tale costituzione, che in 

parte riprese caratteri già propri della Società delle Nazioni, fu realizzata nella 

conferenza di San Francisco (25 aprile-26 giugno 1945), ove 50 nazioni sottoscrissero 

la Carta delle Nazioni Unite, entrata in vigore il 24 ottobre 1945. 

I presupposti dai quali, alla fine della seconda guerra mondiale, il sistema di sicurezza 

dell’ONU traeva origine consistevano sia nella convinzione che nessuna efficace tutela 

della pace nel mondo avrebbe potuto realizzarsi senza un’azione di comune accordo fra 

le maggiori potenze internazionali sia nella esigenza di limitare il più possibile, nelle 

situazioni di minaccia alla pace, l’uso unilaterale della forza armata da parte degli Stati, 

attribuendone il monopolio al Consiglio di sicurezza, che avrebbe dovuto garantire 

interventi rispondenti alla volontà comune delle principali componenti 

della comunità internazionale. 

Ma, oltre al limite costituito dalla facoltà di veto concessa ai membri permanenti del 

Consiglio, che impedisce di procedere in senso contrario alla volontà anche di una sola 

di tali potenze, la netta divisione della comunità internazionale in due blocchi principali 

(occidentale, composto dagli Stati sviluppati e a economia capitalista, e orientale, 

composto dagli Stati con regimi di socialismo reale) e, soprattutto, la contrapposizione 

frontale fra le due maggiori potenze di ciascuno di tali blocchi, USA e URSS, precluse a 

lungo il formarsi di una volontà comune dei membri permanenti del Consiglio di 

sicurezza in relazione alle principali crisi e ai conflitti internazionali. 

In secondo luogo, l’impegno assunto dagli Stati membri di mettere a disposizione 

contingenti e attrezzature militari tali da permettere la costituzione di una forza armata 

permanente dell’ONU rimase sulla carta, rendendo di fatto impossibile una gestione 

diretta da parte del Consiglio di operazioni militari intese a fermare e a reprimere atti di 

aggressione o altre gravi violazioni della pace. L’unico intervento incisivo 

dell’Organizzazione all’epoca della guerra fredda si ebbe nel 1950 quando il Consiglio 

di sicurezza autorizzò l’uso della forza armata da parte degli Stati membri per reagire 

all’attacco portato dalla Corea del Nord alla Corea del Sud: autorizzazione 

accompagnata da una massiccia azione di truppe statunitensi che respinsero nelle 

posizioni originarie le forze nordcoreane. Nonostante la paralisi pressoché totale del 

Consiglio di sicurezza, qualche altro risultato fu egualmente raggiunto: va ricordato 

l’invio di numerose forze di pace (UN peacekeeping forces) per assicurare sia il rispetto 

di accordi di cessate il fuoco sia il mantenimento di zone cuscinetto fra le parti 

belligeranti (Peace-keeping). 

Inoltre, relativamente all’aspetto preventivo dei conflitti internazionali, le Nazioni Unite 

rappresentarono il principale foro internazionale in cui si è combattuta la guerra fredda, 

mantenendola su un piano politico-diplomatico, senza degenerare in uno scontro armato 

o in una rottura insanabile. Infine, va ricordata la costante azione per un disarmo 

multilaterale e per la non proliferazione e il divieto di uso e di commercio di armi 

nucleari e termonucleari. 

I mutamenti nella situazione politica mondiale, a seguito del crollo dei regimi comunisti 

nell’Est europeo (1989-91), hanno inciso sensibilmente nella composizione e negli 

equilibri dell’ONU. Non solo, infatti, dal 1991 al 1993 si aggiunsero ben 17 nuovi Stati 

membri ma, soprattutto con la dissoluzione dell’URSS, venne a mancare una delle 

grandi potenze che avevano dato origine all’intero sistema, condizionandone a lungo il 

funzionamento. 

Il mutato quadro politico fece emergere una rinnovata possibilità di azione da parte del 

Consiglio di sicurezza. Nel 1991, dopo l’invasione e l’annessione forzata del Kuwait da 

parte dell’Iraq dell’agosto 1990, l’ONU affidò a una coalizione di forze composte dai 

maggiori e dai minori paesi membri delle Nazioni Unite il compito di respingere fuori 

dal Kuwait gli iracheni, attraverso un intervento militare guidato dagli Stati Uniti. 

Diverso e sicuramente meno incisivo fu il ruolo dell’ONU in Ruanda, quando 

il conflitto tra hutu e tutsi esplose violentemente nel 1994. Nessun intervento di 

interposizione tra le parti sembrò praticabile da parte dell’ONU, che promosse 

comunque aiuti umanitari per attenuare, quantomeno, la portata del disastro. La crisi 

scoppiata nella Iugoslavia nel 1992, con la dissoluzione della Repubblica popolare 

federale, espose l’ONU a difficili e inconcludenti iniziative. Dal giugno 1992 forze di 

interposizione ONU vennero dispiegate a Sarajevo e in altre zone del paese, e nel 

settembre una risoluzione del Consiglio di sicurezza bandì i voli militari nello spazio 

aereo della Bosnia ed Erzegovina. Nel 1993, sei città musulmane, assediate dai Serbo-

Bosniaci, furono poste sotto la protezione dell’ONU (con la missione UNPROFOR), ma 

nel suo insieme l’azione si rivelò fortemente inadeguata rispetto alla violenza del 

conflitto. 

Successivamente, misure implicanti l’uso della forza sono state decise dal Consiglio di 

sicurezza per fronteggiare la minaccia del terrorismo internazionale (intervento 

in Afghanistan, 2001), o per porre fine a gravi e massicce violazioni dei diritti umani nel 

corso di una guerra civile (intervento in Libia, 2011). Complessivamente, l’ONU non 

sembra ancora aver assunto il ruolo di protagonista che le sarebbe proprio. Va peraltro 

considerato positivamente il crescente rilievo assunto dall’attività non coercitiva, 

consistente nell’invio di forze di pace in situazioni di grave e persistente crisi interna di 

alcuni Stati. 

In campo politico-sociale l’azione dell’ONU si è rivelata di notevole incisività 

soprattutto nel processo di decolonizzazione, nel periodo che va dalla metà degli anni 

1950 alla fine degli anni 1960. 

L’azione diplomatica svolta contribuì soprattutto ad accelerare l’acquisizione 

dell’indipendenza dei nuovi Stati. Il momento culminante può individuarsi nella dura 

condanna del colonialismo pronunciata dall’Assemblea generale nella Dichiarazione del 

14 dicembre 1960. La crescita della rappresentanza afro-asiatica conseguente 

alla decolonizzazione ha determinato un più cospicuo interessamento a favore di un 

equilibrato sviluppo economico e sociale dell’intera comunità internazionale. 

L’impegno dell’ONU in questo campo si è manifestato soprattutto nell’elaborazione e 

nell’affermazione dei principi di un nuovo ordine dei rapporti economici fra gli Stati, 

diretto a ridurre le enormi diseguaglianze esistenti nelle condizioni di benessere 

economico e sociale e nelle capacità produttive e di commercio. Inoltre 

l’Organizzazione si è attivata nella realizzazione di programmi di assistenza tecnica, di 

finanziamento e ricostruzione economica in numerose aree del mondo, specie in Africa, 

Estremo Oriente e America Latina. 

In questo settore è stata elaborata e adottata in seno all’ONU una serie di importanti atti 

normativi, intesi a promuovere uno standard minimo di rispetto dei principali diritti 

umani e a condannare le più gravi violazioni di tali diritti (Dichiarazione universale dei 

diritti dell’uomo, 10 dicembre 1948; Convenzione contro il genocidio, 9 dicembre 1948; 

Dichiarazione e Convenzione contro la discriminazione razziale, 20 e 21 dicembre 

1965; Patto internazionale sui diritti civili e politici e quello sui diritti economici, sociali 

e culturali, 16 dicembre 1966; Convenzione contro l’apartheid, 30 novembre 1973; 

Dichiarazione e Convenzione contro la tortura, 9 e 10 dicembre 1984; Moratoria 

universale della pena di morte, 18 dicembre 2007). 

In secondo luogo, l’ONU si è impegnata nella denuncia e nella condanna di singoli 

paesi che violassero sistematicamente i più elementari diritti dell’uomo. In tal senso 

l’intervento più continuo ed efficace si è avuto nei confronti di Sudafrica e Rhodesia 

(odierno Zimbabwe) per il regime di apartheid; ma ripetute sono state pure le denunce 

delle violazioni perpetrate da Israele nei territori arabi occupati o da dittature militari 

come quelle di alcuni paesi latino-americani negli anni 1970-80. 

L’azione a tutela dei diritti umani incontra tuttavia un limite di rilievo nello stesso 

statuto dell’Organizzazione, che vieta l’intervento negli affari interni degli Stati 

membri), finendo per impedire qualsiasi azione diretta in situazioni di grave violazione 

dei diritti dell’uomo; a meno che la violazione stessa non costituisca anche una 

minaccia alla pace, nel qual caso il divieto suddetto è inapplicabile. 

Data una certa organizzazione da parte dell’Italia, il secondo articolo sia invece tale da 

fondare, nel proprio disposto, una sostanziale apertura del nostro 

ordinamento alla partecipazione alla Unione Europea, la quale, secondo il 

ragionamento elaborato all’inizio del presente lavoro, adottando un modo 

di procedere “per insiemi” potremmo definire come sottoinsieme 

dell’ONU, in quanto quest’ultimo contiene al proprio interno l’UE, essendo 

l’ONU più comprensivo a livello di adesioni rispetto alla stessa UE, la 

quale peraltro comprende in sé a sua volta un insieme, comunque sia, 

nutrito di Stati aderenti. La riflessione appena citata non avrebbe però alcun 

senso se non fosse connessa al carattere “trasversale” della tutela 

ambientale, che come già detto più su nel lavoro in parola, interessa l’intera 

biosfera. Ed è allora compito del Nostro Paese, insieme a tutti i Paesi che 

hanno aderito anche in un passato non troppo vicino, a Trattati di Diritto 

Internazionale tout court o di Diritto internazionale comunitario, continuare 

nell’attività di recepimento delle normative provenienti prevalentemente, 

ad oggi e anche limitatamente all’Italia, dall’ordinamento comunitario. Tra 

gli oggetti di recepimento rientra senz’altro la normativa a tutela 

dell’ambiente. 

II. Cenni alla struttura e alla formazione della norma 

internazionale. Citazione delle inerenti disposizioni a carattere 

internazionale in materia di ambiente. Riferimenti dottrinali. 

A questo punto del discorso ci si potrebbe domandare quali siano i vincoli a 

carattere internazionale accettati e formalmente condivisi anche dall’Italia, 

considerando che comunque ve ne è un novero piuttosto 

esauriente. Ovviamente esiste una risposta, la quale può essere formulata 

nei termini secondo cui come in ogni aggregato di norme, anche nel diritto 

internazionale esistono meccanismi che si pongono quali matrici delle 

norme che quell’aggregato vanno a sostanziare.6 Esistono cioè norme sulla 

“formazione” di norme di rango secondario e terziario, che poggiano sulle 

norme a carattere primario. Potremmo suddividere a tale stregua le norme 

meramente internazionali, cioè non comunitarie o nazionali, in due insiemi 

distinti: le norme consuetudinarie e le norme dei trattati e del diritto 

derivato dalle predette consuetudini, infine le norme attuative delle 

disposizioni internazionali le quali costituiscono l’ultimo anello applicativo 

della serie di norme come poc’anzi descritta. Per cominciare, vediamo cosa 

sono le norme consuetudinarie. Queste ultime sono ben conosciute nel 

nostro ordinamento in quanto comprese nel novero delle “Disposizioni 

preliminari al Codice civile” o “disposizioni sulla legge in generale”. Per 

la verità il legislatore, nel dettare le norme preliminari al Codice Civile, 

annovera tra le Disposizioni preliminari non proprio la “consuetudine” tout 

Il primo di tali aggregati di norme è la consuetudine internazionale che vale finché è 

rispettata ed applicata da un numero sufficiente di Stati. Dalle regole consuetudinarie 

deriva poi la norma pattizia, che a differenza della consuetudine necessita non solo di un 

atteggiamento psicologico favorevole e di forte abitualità, ma soprattutto un documento 

condensato in un supporto scritto, sia cartaceo che digitale, eventualmente assistito da 

protocolli, cioè accordi “accessori” che non fanno niente altro che specificare i diritti e i 

doveri dei contraenti, i quali ultimi, lo ricordiamo, sono sempre Entità Statuali o 

parastatali. 

 

Ma ciò che corrisponde alla consuetudine, cioè gli “usi”, espressione 

che potrebbe essere intesa come sinonimo per l’appunto di consuetudine. 

Per passare all’ambito internazionale, sono consuetudini, così come lo sono 

a livello interno, quei comportamenti ripetuti nel tempo e assistiti dalla 

convinzione che quegli stessi comportamenti siano giuridicamente dovuti o 

che si abbia il diritto di praticarli anche in assenza di formale disciplina. 

Occorrono dunque quei caratteri che a livello interno come a livello 

internazionale sono la c.d. “diuturnitas” insieme quest’ultima alla “opinio 

iuris ac necessititatis”. A partire dunque dai suddetti presupposti, vengono 

ricavate le norme dei Trattati, i quali, a parte la consuetudine, costituiscono 

le fonti primarie cui ogni ordinamento può o meno scegliere di aderire. Ciò 

vale anche per l’Italia8. Infine ci si interroga sulla questione della possibile 

inclusione delle norme di equità tra le norme internazionali. La risposta 

sembra debba essere negativa.9 E tale risposta va estesa non solo alla 

consuetudine contra legem, contraria cioè alle pregresse norme 

consuetudinarie, ma anche alla consuetudine praeter legem ossia quella tra 

le consuetudini che si ponesse a integrazione del diritto internazionale. Ove 

infatti il diritto internazionale è lacunoso ciò non vuol dire che vi sia una 

assenza di disciplina, ma che non vi è per il momento da parte di due o più 

stati la volontà o la necessità di colmare la assenza di disciplina in uno o 

più ambiti suscettibili di quella stessa disciplina che andrebbe, se accettata 

in forza di trattato, a regolamentare i rapporti tra i contraenti. Occorre 

allora, come da intestazione e una volta fatto riferimento alla formazione 

delle norme a carattere internazionale, accennare alle fonti di carattere 

internazionale generalmente riconosciute in materia ambientale. E 

possibilmente all’iter, cioè al novero dei trattati stipulati in successione, 

trattati chiaramente aventi ad oggetto la problematica ambientale. 

III. Cenni al processo di consolidazione del diritto ambientale a 

livello internazionale 

Innanzitutto bisogna dire che la situazione ambientale iniziò a 

rappresentare un “problema” a carattere internazionale a partire dagli anni 

’70 dello scorso secolo, probabilmente a partire da una crisi energetica che 

interessò il mondo intero e che fu dovuta ad una carenza di fonti 

energetiche fossili, o idrocarburi, che dir si voglia. In altre parole il prezzo 

delle materie prime di sviluppo utilizzate da quasi tutti i paesi del mondo, e 

cioè carbone e petrolio subì gli effetti di una drastica diminuzione in 

concomitanza con una situazione internazionale che era all’epoca 

caratterizzata dal fenomeno della decolonizzazione e della chiusura ai 

rapporti commerciali da parte dei Paesi ricchi di risorse fossili ma ostili 

all’Occidente industrializzato, che posero in atto una forte speculazione 

accrescendo il prezzo delle materie prime per danneggiare Paesi come 

l’Italia, che di materie prime come il petrolio era ed è forte importatrice. 

Quindi, relativizzando l’aspetto ambientale alla scarsità di combustibili 

fossili si cominciò a pensare all’ambiente come risorsa non solo da 

proteggere di per sé, ma anche e soprattutto per ricavare dall’ambiente 

stesso fonti di energia “pulita” che potessero cioè sostituire in sostanza la 

dipendenza dal petrolio. In questa rassegna di Convenzioni internazionali a 

tutela dell’ambiente si comincia con la Conferenza di Stoccolma. 

Il testo dell’art. 21 è il seguente: ”la Carta delle Nazioni Unite e i principi del diritto 

internazionale riconoscono agli Stati il diritto sovrano di sfruttare le risorse in loro 

possesso, secondo le loro politiche ambientali, ed il dovere di impedire che le attività 

svolte entro la propria giurisdizione o sotto il proprio controllo non arrechino danni 

all'ambiente di altri Stati o a zone situate al di fuori dei limiti della loro giurisdizione 

nazionale.” 

 Il testo dell’art. 24 è il seguente: “la cooperazione per mezzo di accordi internazionali 

o in altra forma è importante per impedire, eliminare o ridurre e controllare 

efficacemente gli effetti nocivi arrecati all'ambiente da attività svolte in ogni campo, 

tenendo particolarmente conto della sovranità e degli interessi di tutti gli Stati. 

Il Rapporto Brundtland. "Il futuro di tutti noi", rapporto della Commissione 

Brundtland su ambiente e sviluppo, è stato pubblicato nel 1987. Lo studio prende avvio 

sottolineando come il mondo si trovi davanti ad una "sfida globale" a cui può rispondere 

solo mediante l'assunzione di un nuovo modello di sviluppo definito "sostenibile". Per 

sviluppo sostenibile si intende "far sì che esso soddisfi i bisogni dell'attuale generazione 

senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere alle loro". "Lo sviluppo 

sostenibile, lungi dall'essere una definitiva condizione di armonia, è piuttosto processo 

di cambiamento tale per cui lo sfruttamento delle risorse, la direzione degli investimenti, 

l'orientamento dello sviluppo tecnologico e i cambiamenti istituzionali siano resi 

coerenti con i bisogni futuri oltre che con gli attuali". Tuttavia, se da un lato "lo 

sviluppo sostenibile impone di soddisfare i bisogni fondamentali di tutti e di estendere a 

tutti la possibilità di attuare le proprie aspirazioni a una vita migliore" dall'altro nella 

proposta persiste una ottimistica (per alcuni critici eccessiva) fiducia nella tecnologia 

che porterà ad una nuova era di "crescita economica": "Il concetto di sviluppo 

sostenibile comporta limiti, ma non assoluti, bensì imposti dall'attuale stato della 

civiltà relativamente all' Ambiente Umano, promossa dall’ONU per fare piena luce sui rapporti 

tra lo sviluppo incontrollato sulla base del petrolio e le esigenze di 

protezione dell’ambiente non ancora adeguatamente considerate. Alla 

Conferenza di Stoccolma fece seguito la Dichiarazione di Stoccolma, 

firmata dai Paesi che avevano preso parte alla Conferenza, con la quale 

dichiarazione vennero sanciti principi di grande importanza per il futuro del 

Diritto dell’Ambiente, quali il principio 2111 e 2412 della stessa 

Dichiarazione. 

Nello sviluppo del diritto internazionale relativo all’ambiente si ebbe un 

vero e proprio balzo in avanti con la pubblicazione del sunnominato Rapporto 

Brundtland, rapporto condizionato dalle Nazioni Unite, in ordine alla

tecnologia e all'organizzazione sociale delle risorse economiche e dalla capacità della 

biosfera di assorbire gli effetti delle attività umane. La tecnica e la organizzazione 

sociale possono però essere gestite e migliorate allo scopo di inaugurare una nuova era 

di crescita economica". Comunque sia, un aspetto merita di essere sottolineato: la 

centralità della "partecipazione di tutti": "il soddisfacimento di bisogni essenziali (basic 

needs) esige non solo una nuova era di crescita economica per nazioni in cui la 

maggioranza degli abitanti siano poveri ma anche la garanzia che tali poveri abbiamo la 

loro giusta parte delle risorse necessarie a sostenere tale crescita. Una siffatta equità 

dovrebbe essere coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva 

partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a 

livello delle scelte internazionali". Il rapporto è diviso in tre ampi sezioni che disegnano 

le sfide a cui è chiamata l'umanità: Parte 1. Preoccupazioni comuni · un futuro 

minacciato · verso uno sviluppo sostenibile · il ruolo dell'economia internazionale 2 

Parte 2. Sfide collettive · Popolazione e risorse umane · Sicurezza alimentare: sostenere 

le potenzialità · Specie ed ecosistemi: risorse per lo sviluppo · Energia: scelte per 

l'ambiente e lo sviluppo · Industria: produrre più con meno · Il problema urbano Parte 3. 

Sforzi Comuni · Gestione dei beni comuni internazionali · Pace, sicurezza, sviluppo e 

ambiente · Verso un'azione comune. Il volume si chiude con il Sommario dei principi 

legali proposti per la protezione ambientale e per lo sviluppo sostenibile. 

Citazione tratta dalla sintesi dei punti di maggiore interesse all’interno della 

Conferenza. L'improrogabile necessità di individuare un percorso universale per 

costruire uno sviluppo sostenibile conduce la comunità mondiale a riunirsi nel 1992 a 

sviluppo del tema dello “sviluppo sostenibile”, che allora per la prima volta 

venne formulato in un documento a carattere internazionale. La definizione 

data nel documento è quella secondo la quale “lo sviluppo sostenibile 

consiste nello sviluppo che soddisfa i bisogni della generazione presente, 

senza compromettere la possibilità per le generazioni future di soddisfare i 

propri”. Sempre sulla base del citato Rapporto “lo sviluppo sostenibile 

consiste nello sviluppo in cui l’utilizzo delle risorse, la direzione degli 

investimenti, la traiettoria del processo tecnologico e i cambiamenti 

istituzionali concorrono tutti insieme ad accrescere la possibilità di 

rispondere ai bisogni dell’umanità, non solo oggi, ma anche in futuro.” 

Per tornare alla considerazione dello sviluppo dell’istituto dello “sviluppo 

sostenibile” va fatta menzione di una Conferenza internazionale successiva 

a quella di Stoccolma ossia la Conferenza di Rio del 1992.

Rio de Janeiro. I Paesi aderenti Riconoscono che le problematiche ambientali devono 

essere affrontate in maniera universale e che le soluzioni devono coinvolgere tutti gli 

Stati. Vengono negoziate e approvate tre dichiarazioni di principi, firmate due 

convenzioni globali. Per sovrintendere all'applicazione degli accordi nasce la 

Commissione per lo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite CSD con il mandato di 

elaborare indirizzi politici per le attività future e promuovere il dialogo e la costruzione 

di partneriati tra governi e gruppi sociali. Hanno partecipato rappresentanti dei governi 

di 178 Paesi, più di 100 capi di Stato e oltre 1000 Organizzazioni Non Governative. 

Sono state sottoscritte 2 convenzioni e 3 dichiarazioni di principi: 

L'Agenda 21: il Programma d'Azione per il XXI secolo, pone lo sviluppo sostenibile 

come una prospettiva da perseguire per tutti i popoli del mondo 

La Dichiarazione dei principi per la gestione sostenibile delle foreste (pdf, 18 

KB) sancisce il diritto degli Stati di utilizzare le foreste secondo le proprie necessità, 

senza ledere i principi di conservazione e sviluppo delle stesse 

La Convenzione quadro sui cambiamenti climatici (pdf, 52 KB) cui seguirà la 

Convenzione sulla Desertificazione - pone obblighi di carattere generale miranti a 

contenere e stabilizzare la produzione di gas che contribuiscono all'effetto serra 

La Convenzione quadro sulla biodiversità (pdf, 54 KB), con l'obiettivo di tutelare le 

specie nei loro habitat naturali e riabilitare quelle in via di estinzione 

La Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo (pdf, 17 KB), definisce in 27 principi 

diritti e responsabilità delle nazioni nei riguardi dello sviluppo sostenibile 

"Gli Stati coopereranno in uno spirito di partnership globale per conservare, tutelare e 

ripristinare la salute e l'integrità dell'ecosistema terrestre." 

[…] 

"Il modo migliore di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la 

partecipazione di tutti i cittadini interessati, a diversi livelli. […] Gli Stati faciliteranno e 

incoraggeranno la sensibilizzazione e la partecipazione del pubblico, rendendo 

ampiamente disponibili le informazioni." 

[…] 

"Gli Stati dovranno cooperare per promuovere un sistema economico internazionale 

aperto e favorevole, idoneo a generare una crescita economica e uno sviluppo 

sostenibile in tutti i Paesi, a consentire una lotta più efficace ai problemi del degrado 

ambientale. […] Le misura di lotta ai problemi ecologici transfrontalieri o mondiali 

dovranno essere basate, per quanto è possibile, su un consenso internazionale." 

"[…] La Comunità e i singoli cittadini devono assumersi in prima persona le proprie 

responsabilità. La condivisione della responsabilità impone un'azione collettiva […]" 

L'Unione Europea approva nel 1992 il Quinto Piano di Azione Ambientale (pdf, 529 

KB) al fine di rendere operativi gli accordi firmati a Rio. 

Il Piano auspica un cambiamento dei modelli di comportamento della società 

promuovendo la partecipazione di tutti i settori, rafforzando lo spirito di 

corresponsabilità che si estende all'Amministrazione Pubblica, alle imprese e alla 

collettività. Vengono ampliati i dispositivi per l'attuazione del programma, come 

strumenti legislativi, economici e finanziari. 

1992 V Piano d'Azione Ambientale dell'UE "Per uno sviluppo durevole e sostenibile" 

1993/1999 

"è necessario un cambiamento radicale in tutti i settori di intervento della comunità. 

Esso presuppone che la tutela dell'ambiente venga integrata nella definizione e 

nell'attuazione delle altre politiche comunitarie, non solo per il bene dell'ambiente, ma 

per il bene e il progresso degli altri settori." 

Settori d'intervento Industria manifatturiera: "occorre incoraggiare diverse forme di accordi su base 

volontaria e di autocontrollo" 

Energia 

"un miglioramento globale dei consumi energetici e dell'ambiente non è pensabile senza 

un miglioramento nei paesi in via di sviluppo e nell'Europa centrale e orientale." 

Trasporti 

"occorre migliorare la posizione competitiva dei modi di trasporti più ecologici, 

ferrovie, navigazione interna e marittima e trasporti combinati." 

Agricoltura 

"la ricerca di un equilibrio sostenibile tra attività agricola e risorse naturali … è 

auspicabile da un punto di vista ambientale e agricolo/economico. "Turismo "se il 

turismo è pianificato e controllato adeguatamente, può senz'altro favorire lo sviluppo 

regionale e la protezione dell'ambiente." 

 

 

IV. Cenni al processo definitorio dei principi fondamentali in materia 

ambientale a carattere sovranazionale 

Il processo di enucleazione dei principi fondamentali in materia ambientale 

ha dato luogo alla formulazione di più principi fondamentali in essa materia 

ed anche in materia di sviluppo sostenibile, ossia il “principio della 

sovranità permanente degli Stati sulle loro risorse naturali e del divieto di 

inquinamento transfrontaliero”, cioè il principio detto “21”. 

Il secondo principio, detto di “prevenzione” rappresenta un principio di 

riferimento, al quale tutti i Paesi sono vincolati e che costituisce l’obbligo 

di prevenire ogni situazione di potenziale rischio di danno all’ambiente, 

indipendentemente dalla circostanza che tale danno si verifichi ugualmente. 

Ulteriore principio è quello di “precauzione” secondo la cui definizione 

quando ci sono rischi di danni seri e irreversibili, quali che siano le 

risultanze scientifiche in merito, occorre tutelare l’ambiente in via 

prioritaria. 

Il principio di precauzione è presente in molte Convenzioni, ultima delle 

quali la Convenzione di Helsinki sui corsi d’acqua transfrontalieri. 

Insieme dei principî etici intesi a orientare i medici nella sperimentazione umana, 

messi a punto dalla World Medical Association e adottati nel giugno del 1964 a 

Helsinki. La Dichiarazione di fatto recepiva e ampliava i principî del Codice di 

Norimberga, e dal 1964 è stata più volte rivista e aggiornata, sull’onda delle nuove 

controversie e dei ripensamenti che sono emersi nel contesto della riflessione bioetica. 

Dal Codice di Norimberga, la Dichiarazione recepiva il principio del consenso, che da 

volontario diventava informato, quale requisito essenziale per rendere eticamente 

accettabile una ricerca clinica. Si ribadiva altresì che la ricerca su soggetti incapaci di 

fornire il consapevole consenso doveva essere condotta soltanto quando non fosse 

possibile effettuarla su persone giuridicamente in grado di farlo. Essa ammetteva 

comunque l’intervento del tutore nel caso di soggetti non in grado di dare il consenso a 

causa dell’età, delle condizioni fisiche o di un ritardo mentale, richiedendo tuttavia che, 

ove possibile, si dovesse avere l’assenso della persona anche se non competente. La 

Dichiarazione sosteneva, per la prima volta, la necessità che i protocolli di ricerca 

clinica e le procedure per ottenere il consenso venissero esaminate da comitati etici 

indipendenti operanti all’interno delle stesse istituzioni in cui vengono condotte le 

ricerche. Tra le valutazioni della Dichiarazione iniziale, che sono state superate nelle 

successive versioni, vi era la distinzione tra ricerca non terapeutica e ricerca terapeutica. 

Una novità importante introdotta nell’ultima versione riguarda il principio, controverso 

per numerosi bioeticisti, secondo il quale nelle sperimentazioni cliniche condotte nei 

Paesi in via di sviluppo si devono rispettare gli stessi standard etici adottati nei Paesi 

sviluppati. 

Infine il c.d. “principio dello sviluppo sostenibile” il quale, più sopra 

considerato, rappresenta un punto di riferimento fondamentale per lo 

sviluppo della normativa ambientale, sia a carattere internazionale che 

regionale (ad esempio in riferimento all’Unione europea), che nazionale 

(cioè con riferimento a ciascuno degli Stati parti della Comunità 

internazionale). 

La definizione di sviluppo sostenibile è sempre quella contenuta nel 

“Rapporto Bruntland”.16 Gli elementi costitutivi dello sviluppo sostenibile 

sono quattro. Il primo elemento è rappresentato dal concetto dell’uso equo 

e sostenibile, o prudente e razionale, delle risorse naturali, inteso come 

norma programmatica che deve guidare gli Stati della Comunità 

internazionale allorché essi si trovino a definire e ad applicare le proprie 

politiche di tutela ambientale e di sviluppo economico. 

 Nel 1983, in seguito a una risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, 

fu istituita la Commissione mondiale per l’ambiente e lo sviluppo, che aveva l’obiettivo 

di elaborare un’“agenda globale per il cambiamento”. La Commissione era presieduta 

dalla norvegese Gro Harlem Brundtland, e nel 1987 pubblicò un rapporto, il Rapporto 

Brundtland, che introduce la fondamentale teoria dello sviluppo sostenibile. 

 Trattato di Diritto dell’ambiente, cit. 

Il secondo principio costitutivo, anche esso definibile come norma 

programmatica, impone agli Stati, nella definizione delle loro priorità, 

soprattutto nelle loro politiche di sviluppo di tener conto non solo dei 

bisogni della generazione presente ma anche di quelle future. 

Il terzo elemento o principio, costitutivo del principio dello sviluppo 

sostenibile è rappresentato dal concetto di equità inter/generazionale, in 

relazione al quale ogni Stato, definendo le proprie politiche di sviluppo 

deve tener conto non solo delle proprie esigenze, ma anche di quelle di altri 

Stati e di altri popoli della Terra, tutto ciò nel medesimo frangente 

temporale, ossia nel medesimo tempo storico.17 

 

Capitolo V. Cenni alla normativa interna di adeguamento alle disposizioni 

internazionali in materia di ambiente. 

Un problema di definizione analogo a quello che interessa i rapporti 

internazionali in materia ambientale si può riscontrare anche a livello 

interno ai singoli ordinamenti, in particolare l’Italia, tra fonti statali, 

regionali e locali. I rapporti tra tali fonti vengono regolati mediante 

l’applicazione dei criteri di gerarchia e competenza. Oltre a questi ultimi 

criteri la giurisprudenza costituzionale ha dato sempre maggiore rilievo al 

criterio degli interessi che implica almeno due ordini di considerazioni. In 

primo luogo occorre considerare il peso “costituzionale” dei beni oggetto di 

tutela e disciplina giuridica; in secondo luogo occorre considerare la 

dimensione territoriale degli interessi implicati. Per quanto riguarda i 

rapporti tra Regioni ed enti territoriali superiori, va detto che dopo la 

riforma costituzionale del titolo V della parte seconda della Costituzione, 

approvata con referendum nel 2001, la Corte Costituzionale, dinanzi al 

nuovo assetto delle competenze tra Stato e enti territoriali ha adottato due 



























principi di risoluzione delle vertenze: il “principio della cooperazione 

leale” e “il principio di bilanciamento”. Con il primo si intende un obbligo 

posto a carico degli enti locali di leale collaborazione sulla base delle 

proprie competenze costituzionalmente definite. Il secondo principio 

intende che nei rapporti tra legislazione positiva e quelli di decisione 

giurisprudenziale vi sia un’adeguata ripartizione delle tutele. Il contributo 

della giurisprudenza è stato determinante per consolidare definitivamente la 

posizione dell’ambiente come valore costituzionale, cui è stata attribuita 

una posizione primaria nell’ordinamento, tanto da poter essere considerato 

secondo alcuni, come diritto fondamentale della persona.18 

Trattato di Diritto dell’Ambiente, cit. che si fonda nel contesto citato su una 

interpretazione dell’art. 2 della Costituzione. Quest’ultimo dispone:” La Repubblica 

riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle 

formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri 

inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.” 

19 SENTENZA 10 DEL 26 LUGLIO 2002. 

Pubblicazione in «Gazzetta Ufficiale» n. 30 del 31 luglio 2002 

 

LA CORTE COSTITUZIONALE 

composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, 

Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI 

MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni 

Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA; 

 

ha pronunciato la seguente 

SENTENZA 

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5, 

commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19 (Norme in 

materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), promosso con ricorso del Presidente 

del Consiglio dei ministri, notificato il 23 gennaio 2002, depositato in Cancelleria il 31 

successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2002. 

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia; 

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore Piero Alberto 

Capotosti; 

Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri 

e gli avvocati Giuseppe Ferrari e Massimo Luciani per la Regione Lombardia. 

 

Capitolo VI.

Come accennato, con la riforma del Titolo V della Carta costituzionale la 

materia “ambiente, ecosistema e beni culturali” è stata inserita tra quelle di 

competenza esclusiva dello Stato, ragione per cui l’attenzione del giudice 

delle Leggi si è spostata dalla attenzione al valore ambientale alla 

distribuzione sempre in materia di ambiente, delle competenze tra Stato e 

Regioni. La evidenza del nuovo approccio da parte dei giudici nei riguardi 

della materia ambientale può essere ritrovata nella sentenza del Giudice 

delle leggi n. 407 del 2002,19 in base alla quale “la materia della tutela 

Ritenuto in fatto 

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva, con ricorso notificato il 23 

gennaio 2002, depositato il successivo 31 gennaio, questione di legittimità 

costituzionale in via principale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, 

della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19 (Norme in materia di 

attività a rischio di incidenti rilevanti) - pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione 

Lombardia del 27 novembre 2001, supplemento ordinario n. 48 - in riferimento all'art. 

117, secondo comma, lettere h) ed s) della Costituzione, nonché agli artt. 8, 9, 15, 18, 

21 e 28 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 

96/1982/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con 

determinate sostanze pericolose), ed all'art. 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 

112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli 

enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59). 

2. - Il ricorrente premette che la disciplina delle attività a rischio di incidenti 

rilevanti sarebbe riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, 

secondo comma, lettere h) ed s) nel testo modificato dalla legge costituzionale 18 

ottobre 2001, n. 3, in quanto riconducibile alle materie "sicurezza" e "tutela 

dell'ambiente". 

L'art. 18 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334, ai sensi dell'art. 72 del d.lgs. 31 marzo 

1998, n. 112, ha attribuito alle regioni il potere di regolamentare il procedimento di 

istruttoria tecnica, le autorità titolari delle competenze conseguenti, il raccordo con il 

procedimento di valutazione di impatto ambientale, le modalità di coordinamento dei 

soggetti che svolgono l'istruttoria tecnica, le procedure per gli interventi di salvaguardia 

dell'ambiente e del territorio. Le regioni potrebbero, quindi, disciplinare esclusivamente 

gli interventi strumentali, nel rispetto della disciplina stabilita dalla legge statale, che 

sarebbe invece violata dalle disposizioni impugnate. 

2.1. - Il ricorrente deduce che l'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 334 del 1999 stabilisce 

che, "affinché sorga l'obbligo del rapporto preliminare di sicurezza", le sostanze 

pericolose presenti in determinati stabilimenti "debbono essere in quantità uguali o 

superiori a quelle indicate nell'allegato I, parti 1 e 2, colonna 3 (v. richiamo all'art. 8. 

1)". 

L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 19 del 2001 dispone, 

invece, che il rapporto preliminare debba essere presentato dal gestore di nuovi 

stabilimenti, qualora negli stessi siano presenti sostanze pericolose in quantità uguale o 

superiore a quella indicata nell'allegato I, parte 1, colonna 2 e parte 2, colonna 2 del 

d.lgs. n. 334 del 1999. Dunque, secondo la difesa erariale, "le quantità indicate nella 

norma statale sono più elevate di quelle richieste dalla norma regionale che in questo 

modo ha ampliato la sfera normativa della legge statale", non limitandosi a disciplinare 

le materie indicate nell'art. 18 del d.lgs. n. 334 del 1999, né ad esercitare le funzioni 

amministrative conferite dall'art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998. 

2.2. - L'art. 28 del d.lgs. n. 334 del 1999 ha disposto che, sino alla emanazione del 

decreto di cui all'art. 10, sono applicabili i criteri fissati nel decreto del Ministro 

dell'ambiente del 13 maggio 1996. 

L'art. 4, comma 2, della legge regionale in esame, in via transitoria e fino al termine 

fissato dalla legge statale, ad avviso dell'Avvocatura, avrebbe invece illegittimamente 

stabilito che sono obbligatori gli elementi previsti dal suo allegato 2, i quali non 

coincidono con quelli richiesti dalle norme dello Stato. 

2.3. - L'art. 21, comma 3, del d.lgs. n. 334 del 1999 dispone che per le modifiche di 

impianti e di depositi, di processi industriali, della natura o dei quantitativi di sostanze 

pericolose individuate con il decreto di cui all'articolo 10, ossia per quelle che 

potrebbero costituire aggravio del preesistente livello di rischio, deve essere avviata 

l'istruttoria per la valutazione del rapporto di sicurezza. 

L'art. 5, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, in contrasto con la norma 

statale, dispone invece che, anche qualora le modifiche "non comportano aggravio di 

rischio", debba essere redatta una scheda valutativa tecnica, la quale, ovviamente, 

presuppone un'attività preparatoria. 

Secondo l'Avvocatura, le norme impugnate realizzerebbero effetti innovativi e 

sarebbero costituzionalmente illegittime, dato che il livello di sicurezza, salvo che non 

sussistano situazioni ambientali differenti - ciò che non accade nel caso in esame -, 

dovrebbe essere identico sull'intero territorio nazionale. La fissazione di adempimenti 

differenziati realizzerebbe "alterazioni sotto il profilo della concorrenza in danno di 

quelle imprese che si trovano ad operare in regioni la cui disciplina più gravosa 

costringe ad affrontare costi maggiori". 
Infine, conclude il ricorrente, la circostanza che l'art. 10 della legge regionale rinvia 
la sua entrata in vigore alla data della stipulazione dell'accordo di programma Stato-
Regione ex art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998, non inciderebbe sull'interesse 
all'impugnazione poiché, una volta concluso detto accordo, le norme censurate 
diverrebbero immediatamente efficaci. 
2.4. - La difesa erariale, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza 
pubblica, ha insistito per la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme 
impugnate, ribadendo le argomentazioni svolte nel ricorso. 
3. - Nel giudizio si è costituita la Regione Lombardia, chiedendo che la Corte 
dichiari il ricorso manifestamente inammissibile e, in linea gradata, manifestamente 
infondato. 
Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica, la resistente deduce 
che il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di interesse all'impugnazione, poiché 
l'efficacia delle norme censurate è condizionata alla stipulazione di un accordo di 
programma tra Regione e Stato, il quale, rifiutando il proprio assenso alla stipula di 
siffatto accordo, può impedire che la legge impugnata produca effetti. 
Nel merito, la Regione Lombardia sostiene che, sebbene il controllo sugli impianti e 
sulle industrie a rischio di incidenti rilevanti riguardi sia la materia "sicurezza", sia la 
materia "tutela dell'ambiente", gli artt. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e 18 del d.lgs. n. 
334 del 1999 dimostrerebbero che questo controllo interferisce con le materie "governo 
del territorio", "tutela della salute" e "protezione civile", attribuite alla competenza 
legislativa di tipo concorrente della Regione. Inoltre, il d. m. 9 maggio 2001, 
disponendo che "le Regioni assicurano il coordinamento delle norme in materia di 
pianificazione urbanistica, territoriale e di tutela ambientale con quelle derivanti dal 
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 e dal presente decreto", nonché "il 
coordinamento tra i criteri e le modalità stabiliti per l'acquisizione e la valutazione delle 
informazioni di cui agli articoli 6, 7 e 8 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 e 
quelli relativi alla pianificazione territoriale e urbanistica" (art. 2, commi 1 e 3), 
conforterebbero che la prevenzione ed il controllo sui rischi di incidenti rilevanti è 
riconducibile anche a materie attribuite alla competenza legislativa regionale di tipo 
concorrente. 
Dunque, secondo la resistente, nell'esercizio della propria competenza in materia di 
governo del territorio e di tutela della salute dei cittadini, nel rispetto dei principi 
fondamentali fissati dalla legge statale, essa legittimamente avrebbe stabilito una 
disciplina più rigorosa, estendendo l'obbligo di redigere il rapporto di sicurezza e la 
scheda di valutazione dei rischi (artt. 3 e 5 della legge regionale n. 19 del 2001). Inoltre, 
a suo avviso, per numerose materie elencate nell'art. 117 della Costituzione sarebbe 
difficile stabilire i confini tra competenza statale e regionale e, proprio per questo, 
occorrerebbe applicare il criterio teleologico e, comunque, riconoscere, come nel caso 
della protezione ambientale, che la Regione è titolare di competenza legislativa in 
riferimento ai profili che interessano anche materie di sua competenza, potendo in ogni 
caso emanare quelle norme che garantiscono una maggiore tutela del bene della salute. 
Infine, conclude la resistente, le norme, sotto il profilo della concorrenza, non 
pregiudicano le imprese che svolgono attività nella Regione Lombardia e, 
ragionevolmente, allo scopo di garantire la tutela del territorio e della salute umana, 
pongono rimedio ad una "disciplina statale palesemente lacunosa". 
4. - Le parti, all'udienza pubblica, hanno insistito per l'accoglimento delle 
conclusioni rassegnate nelle difese scritte. 
 
Considerato in diritto 
1. - Il giudizio in via principale promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, 
con il ricorso in epigrafe, nei confronti della Regione Lombardia ha ad oggetto gli artt. 
3, comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge regionale 23 novembre 2001, n. 
19 (Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), in riferimento all'art. 
117, secondo comma, lettere h) ed s) della Costituzione, nonché agli artt. 8, 9, 15, 18, 
21 e 28 del decreto legislativo n. 334 del 1999 ed all'art. 72 del decreto legislativo n. 
112 del 1998. 
Premesso che la disciplina delle attività a rischio di incidente rilevante è riservata 
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, a norma dell'art. 117, secondo comma, 
lettere h) ed s), della Costituzione, il ricorrente sottolinea che questo tipo di riserva, 
innanzi tutto, esclude, per definizione, che i livelli di sicurezza per attività egualmente 
pericolose possano essere diversi da regione a regione ed in secondo luogo esclude 
conseguentemente che possano essere previsti adempimenti diversificati per le varie 
imprese, con possibile alterazione anche delle regole della concorrenza. Le disposizioni 
regionali impugnate sarebbero pertanto, ad avviso del ricorrente, costituzionalmente 
illegittime, in quanto invadono la competenza esclusiva dello Stato in materia di 
"sicurezza" ed "ambiente", avendo altresì un contenuto che, sotto vari profili, è difforme 
e contrastante rispetto ad una serie di norme "fondamentali" della disciplina statale. 
2. - In linea preliminare va respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per 
carenza di interesse, sollevata dalla difesa della Regione Lombardia, in base 
all'argomento che l'art. 10 della legge impugnata subordina l'efficacia della legge stessa 
alla "stipulazione dell'accordo di programma tra Stato e regione, di cui all'art. 72 del 
d.lgs. n. 112/1998". Va infatti osservato che l'impugnativa da parte dello Stato delle 
leggi regionali è sottoposta, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, ad un termine 
tassativo riferito alla pubblicazione e non anche all'efficacia della legge stessa e, d'altra 
parte, la pubblicazione di una legge regionale, in asserita violazione del riparto 
costituzionale di competenze, è di per sé stessa lesiva della competenza statale, 
indipendentemente dalla produzione degli effetti concreti e dalla realizzazione delle 
conseguenze pratiche (cfr. sentenza n. 332 del 1998). 
3. - Nel merito, il ricorso è infondato. 
La disciplina specifica delle attività a rischio di incidenti rilevanti si è sviluppata 
soprattutto in ambito comunitario, a decorrere dalla direttiva 82/501 CEE del 24 giugno 
1982 - c.d. "direttiva Seveso - la quale introdusse prescrizioni dirette alla prevenzione 
dei rischi industriali, coinvolgendo specialmente il responsabile dell'attività a rischio. Il 
decreto di attuazione - D.P.R. 17 maggio 1988, n. 175 - stabilì infatti una serie di 
obblighi a carico dei fabbricanti, prevedendo altresì un complesso procedimento di 
controllo, con l'intervento di una pluralità di soggetti pubblici, nel cui ambito le regioni, 
in particolare, furono chiamate a svolgere compiti di vigilanza sugli impianti a minore 
pericolosità, soggetti alla c.d. "dichiarazione", nonché sul rispetto delle misure di 
sicurezza. 
Il predetto atto comunitario è stato modificato dalla direttiva 96/1982 CE del 9 
dicembre 1996, che ha accentuato il profilo del controllo tecnico-ispettivo, anche 
prevedendo forme di pianificazione urbanistica ed ambientale del territorio esterno agli 
stabilimenti. In attesa dell'attuazione di questa direttiva, l'art. 72 del d.lgs. 31 marzo 
1998, n. 112, ha innovato il quadro organizzativo precedente, conferendo alle regioni, 
sia pure previa adozione di una specifica normativa, anche le competenze 
amministrative concernenti gli impianti a maggiore pericolosità, soggetti alla c.d. 
"notifica", e mantenendo allo Stato essenzialmente compiti di indirizzo e 
coordinamento. 
Successivamente il decreto di recepimento - d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334 - ha 
ulteriormente ampliato le precedenti competenze delle regioni attribuendo ad esse anche 
la disciplina dell'attività procedimentale connessa all'istruttoria tecnica, nonché 
l'individuazione delle procedure più idonee per l'adozione degli interventi di 
salvaguardia dell'ambiente e del territorio di insediamento degli stabilimenti. 
Lo scrutinio di costituzionalità delle disposizioni regionali censurate va 
pertanto condotto sulla base del quadro di riparto delle competenze tra Stato e regioni, 
sul quale ora incide la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che reca "Modifiche al 
titolo V della parte seconda della Costituzione". 
A questo scopo, il primo problema da risolvere, ai fini della determinazione della 
competenza ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, riguarda l'individuazione della 
"materia" alla quale ricondurre la legge regionale in esame; materia che, secondo il 
ricorrente, è da identificare nei disposti delle lettere h) e s) dell'art. 117, secondo 
comma, della Costituzione. 
In proposito, appare improprio, nella fattispecie in esame, il riferimento alla materia 
"sicurezza", di cui alla lettera h) del citato art. 117. Non sembra infatti necessario a 
questo scopo accertare, in una prospettiva generale, se nella legislazione e nella 
giurisprudenza costituzionale la nozione di "sicurezza pubblica" assuma un significato 
restrittivo, in quanto usata in endiadi con quella di "ordine pubblico", o invece assuma 
una portata estensiva, in quanto distinta dall'ordine pubblico, o collegata con la tutela 
della salute, dell'ambiente, del lavoro e così via. È sufficiente infatti constatare che il 
contesto specifico della lettera h) del secondo comma dell'art. 117 - che riproduce 
pressoché integralmente l'art. 1, comma 3 lettera l) della legge n. 59 del 1997 - induce, 
in ragione della connessione testuale con "ordine pubblico" e dell'esclusione esplicita 
della "polizia amministrativa locale", nonché in base ai lavori preparatori, ad 
un'interpretazione restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Questa infatti, 
secondo un tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare, in contrapposizione 
ai compiti di polizia amministrativa regionale e locale, come settore riservato allo Stato 
relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine 
pubblico (sentenza n. 290 del 2001). 
Alla luce di queste considerazioni, le disposizioni legislative in questione non 
possono rientrare nell'ambito materiale riservato alla competenza esclusiva dello Stato 
dalla lettera h) dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione. 
La disciplina in esame è invece riconducibile al disposto dell'art. 117, 
secondo comma, lettera s) della Costituzione, relativo alla tutela dell'ambiente. 
A questo riguardo va però precisato che non tutti gli ambiti materiali specificati nel 
secondo comma dell'art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in 
senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del 
legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie (cfr. sentenza n. 282 del 
2002). In questo senso l'evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano 
ad escludere che possa identificarsi una "materia" in senso tecnico, qualificabile come 
"tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra configurabile come sfera di 
competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa 
investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. In particolare, 
dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della 
Costituzione è agevole ricavare una configurazione dell'ambiente come "valore" 
costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia 
"trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono 
essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze 
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr., da ultimo, 
sentenze n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998). 
I lavori preparatori relativi alla lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione 
inducono, d'altra parte, a considerare che l'intento del legislatore sia stato quello di 
riservare comunque allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniformi sull'intero 
territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale 
alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali. In 
definitiva, si può quindi ritenere che riguardo alla protezione dell'ambiente non si sia 
sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per 
interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle proprie 
competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato. 
Anche nella fattispecie in esame, del resto, emerge dalle norme comunitarie e 
statali, che disciplinano il settore, una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti e 
funzionalmente collegati con quelli inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente. A 
questo proposito occorre, innanzi tutto, ricordare che nei "considerando" della citata 
direttiva 96/1982/CE si afferma, tra l'altro, che la prevenzione di incidenti rilevanti è 
necessaria per limitare le loro "conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", al fine di 
"tutelare la salute umana", anche attraverso l'adozione di particolari politiche in tema di 
destinazione e utilizzazione dei suoli. Più specificamente, il citato decreto legislativo di 
recepimento n. 334 del 1999, dopo avere, all'art. 1, premesso che il decreto stesso 
contiene disposizioni finalizzate a prevenire incidenti rilevanti connessi a determinate 
sostanze pericolose e a "limitarne le conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", all'art. 3, 
comma 1, lettera f) definisce "incidente rilevante" l'evento che "dia luogo ad un pericolo 
grave, immediato o differito, per la salute umana o per l'ambiente". E gli stessi concetti 
vengono sostanzialmente ribaditi anche negli artt. 7, comma 1, e 8, commi 2 e 10, 
cosicché si può fondatamente ritenere, in riferimento alle norme citate, che il decreto in 
esame attenga, oltre che all'ambiente, anche alla materia "tutela della salute", la quale, ai 
sensi dell'art. 117 della Costituzione, rientra nella competenza concorrente delle regioni. 
Così pure rientra nella competenza concorrente regionale la cura degli interessi 
relativi alla materia "governo del territorio", cui fanno riferimento, in particolare, gli 
artt. 6, commi 1 e 2, 8, comma 3, 12 e 14 dello stesso decreto, i quali prescrivono i vari 
adempimenti connessi all'edificazione e alla localizzazione degli stabilimenti, nonché 
diverse forme di "controllo sull'urbanizzazione". Anche le competenze relative alla 
materia della "protezione civile" possono essere individuate in alcune norme del citato 
decreto, come, ad esempio, l'art. 11, l'art. 12, l'art. 13, comma 1 lettera c), comma 2 
lettere c) e d) l'art. 20 e l'art. 24, le quali prevedono essenzialmente la disciplina dei vari 
piani di emergenza nei casi di pericolo "all'interno o all'esterno dello stabilimento". 
Infine, alcune norme, come, in particolare, i citati artt. 5, commi 1 e 2, ed 11 dello stesso 
decreto, sono riconducibili anche alla materia "tutela e sicurezza del lavoro", 
egualmente compresa nella legislazione concorrente. 
In definitiva quindi il predetto decreto n. 334 del 1999 riconosce che le regioni sono 
titolari, in questo campo disciplinare, di una serie di competenze concorrenti, che 
riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela dell'ambiente. 
 Così definito il quadro degli interessi sottostanti alla vigente disciplina sulle 
attività a rischio rilevante, ne deriva che essa ha un'incidenza su una pluralità di interessi 
e di oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato, ma in parte anche - come si è 
visto - di competenza concorrente delle regioni, i quali appunto legittimano una serie di 
interventi regionali nell'ambito, ovviamente, dei principi fondamentali della legislazione 
statale in materia, la cui violazione peraltro prospetta il ricorrente, anche se in via 
subordinata. 
Alla luce di queste considerazioni è da respingere il motivo principale di ricorso, 
secondo cui, nel caso di specie, la materia de qua dovrebbe ritenersi di competenza 
legislativa statale esclusiva, afferendo essa sia alla tutela dell'ambiente che alla 
sicurezza pubblica. Ma è altrettanto da respingere il motivo prospettato in via 
subordinata, secondo cui "ove volesse considerarsi tale legge regionale alla stregua di 
atto regolamentare di competenza regionale", alcune norme di essa sarebbero illegittime 
sotto il profilo del mancato rispetto dei limiti fissati dal citato decreto legislativo n. 334 
del 1999. 
In proposito è da osservare, indipendentemente dalla inammissibile "degradazione" 
della legge regionale a regolamento regionale, che i ricordati artt. 72 del d.lgs. n. 112 
del 1998 e 18 del d.lgs. n. 334 del 1999 stabiliscono che le regioni provvedono a 
disciplinare la materia con specifiche normative ai fini, in particolare, di "garantire la 
sicurezza del territorio e della popolazione". In questa ottica vanno appunto respinte le 
prospettate censure incentrate sull'asserito superamento dei limiti prestabiliti dal citato 
decreto legislativo n. 334 del 1999, dal momento che la Regione Lombardia può 
ragionevolmente adottare, nell'ambito delle proprie competenze concorrenti, una 
disciplina che sia maggiormente rigorosa, per le imprese a rischio di incidente rilevante, 
rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, proprio in quanto diretta ad assicurare un 
più elevato livello di garanzie per la popolazione ed il territorio interessati. 
In questo senso, d'altronde, si è già espressa questa Corte, quando in una vicenda 
analoga, a proposito dei limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico, ha 
ritenuto non incostituzionale una disciplina regionale "specie a considerare che essa se, 
da un canto, implica limiti più severi di quelli fissati dallo Stato, non vanifica, dall'altro, 
in alcun modo gli obiettivi di protezione della salute da quest'ultimo perseguiti" 
(sentenza n. 382 del 1999). 
 
PER QUESTI MOTIVI 
LA CORTE COSTITUZIONALE 
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 
1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia 23 novembre 
2001, n. 19 (Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), sollevata, in 
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con 
il ricorso indicato in epigrafe. 
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, 
il 10 luglio 2002. 
Il Presidente: Ruperto 
Il redattore: Capotosti 
Il cancelliere: Fruscella 
Depositata in Cancelleria il 26 luglio 2002. 
Il cancelliere: Fruscella 
 
dell’ambiente non costituisce una materia in senso stretto dal momento che 
non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente 
circoscritta e delimitata, giacché essa si intreccia inestricabilmente con altri 
interessi e competenze”. L’ambiente si configura così come una materia 
“trasversale” in ordine alla quale si manifestano competenze diverse “che 
ben possono essere regionali, ma sempre spettando allo Stato le 
determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina 
uniforme sull’intero territorio nazionale”. Incidentalmente si potrebbe 
notare che il giudice costituzionale ha sviluppato un simile orientamento 
anche nella materia dei beni culturali, sposando la tesi già nominata della 
“trasversalità”. 
L’iter internazionale che ha portato all’attuale situazione della 
normativa ambientale a livello sovranazionale. 

VI. Cenni alla normativa interna di adeguamento alle disposizioni 

internazionali in materia di ambiente. 

Mi si consenta di sviluppare un’ulteriore riferimento al 
processo a carattere internazionale in materia di accordi relativi alla tutela 
ambientale, tutto ciò in aggiunta ai cenni già palesati in riferimento ad 
alcune convenzioni e relativi risultati di diritto interno relativi a quelle 
stesse convenzioni. 
Per cominciare la nostra disamina è necessario muovere dalla analisi della 
“Convenzione sull’inquinamento transfrontaliero a lunga distanza ed i suoi 
protocolli”.20 La nominata convenzione fu adottata sotto il benestare della 
20Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza. 
Decisione 81/462/CEE relativa alla conclusione della convenzione sull’inquinamento 
atmosferico transfrontaliero a grande distanza 
Con la Convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 
grande distanza, le parti (ovvero i paesi che l’hanno ratificata) si impegnano a 
collaborare per limitare, prevenire e ridurre gradualmente le loro emissioni di 
inquinanti atmosferici e a lottare contro l’inquinamento atmosferico 
transfrontaliero che ne deriva. 
La decisione conclude la convenzione per conto dell’Unione europea (Unione). 
Anche tutti gli Stati membri sono parti contraenti della convenzione. 

Si definisce inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza il rilascio, 
diretto o indiretto dovuto all’attività umana, di sostanze nell’aria che hanno effetti 
nocivi per la salute umana o per l’ambiente in un altro paese e per il quale il contributo 
delle fonti di emissione o dei gruppi di fonti non può essere distinto. 
Nell’ambito della convenzione sono stati sviluppati, in totale, otto diversi protocolli. 
Il protocollo del 1984 relativo al finanziamento a lungo termine del programma 
concertato per la sorveglianza e la valutazione del trasporto a grande distanza 
degli inquinanti atmosferici in Europa (Protocollo EMEP): uno strumento per 
la condivisione internazionale dei costi di un programma di monitoraggio che 
costituisce la spina dorsale dell’analisi e della valutazione dell’inquinamento 
atmosferico europeo alla luce degli accordi sulla riduzione delle emissioni. 
Il protocollo del 1985 relativo alla riduzione delle emissioni di zolfo o dei loro 
flussi transfrontalieri (Protocollo di Helsinki) di almeno il 30 % rispetto ai 
livelli del 1980; 
Il protocollo del 1988 relativo alla lotta contro le emissioni di ossidi di azoto 
(NOx) o ai loro flussi transfrontalieri (protocollo di Sofia): una prima 
fase prevede il congelamento delle emissioni di NOx o dei loro flussi 
transfrontalieri ai livelli del 1987; una seconda fase prevede l’applicazione di un 
approccio basato sugli effetti, per ridurre ulteriormente le emissioni di composti 
azotati, compresa l’ammoniaca (NH3), e di composti organici volatili (COV), in 
considerazione del loro contributo all’inquinamento fotochimico, 
all’acidificazione e all’eutrofizzazione e al loro effetti sulla salute umana, 
sull’ambiente e sui materiali, affrontando tutte le fonti di emissione significative. 
Il protocollo del 1991 sul controllo delle emissioni di COV o dei loro flussi 
transfrontalieri: questi composti sono responsabili della formazione dell’ozono 
troposferico e le parti contraenti devono optare per uno dei tre obiettivi di 
riduzione delle emissioni, da raggiungere entro il 1999: 
una riduzione del 30% dei COV, usando come base un anno tra il 1984 e 
il 1990; 
una riduzione del 30% delle emissioni di COV all’interno dell’area di 
gestione dell’ozono troposferico specificata nell’allegato I del protocollo 
e garantendo che le emissioni nazionali totali non superino i livelli del 
1988; o se le emissioni nel 1988 non hanno superato determinati livelli 
specificati, le parti contraenti possono optare per una stabilizzazione a 
quel livello di emissione. 
Il protocollo del 1994 relativo a una nuova riduzione delle emissioni di 
zolfo (Protocollo di Oslo): questo protocollo si basa sul protocollo di Helsinki 
del 1985 e fissa limiti di emissione fino al 2010 e oltre. Le parti sono tenute ad 
adottare le misure più efficaci per la riduzione delle emissioni di zolfo, che 
comprendono: 
 aumentare l’efficienza energetica; 
 utilizzare energie rinnovabili; 
 ridurre il contenuto di zolfo nei carburanti; e 
 applicare le migliori tecnologie di controllo disponibili (BAT). Il 
protocollo incoraggia inoltre ad applicare strumenti economici per 
l’adozione di approcci economicamente efficaci alla riduzione delle 
emissioni di zolfo. 


Il protocollo del 1998 sui metalli pesanti (Protocollo di Aarhus): si concentra su 
tre metalli, il cadmio, il piombo e il mercurio. Le parti contraenti dovranno 
ridurre le loro emissioni al di sotto dei livelli raggiunti nel 1990 (o in un anno 
alternativo tra il 1985 e il 1995). Il protocollo mira a ridurre le emissioni da fonti 
industriali, processi di combustione e incenerimento dei rifiuti. Stabilisce valori 
limite rigorosi per le emissioni da fonti fisse e suggerisce le migliori tecniche 
disponibili per queste fonti, come filtri speciali o depuratori per fonti di 
combustione o processi privi di mercurio. Il protocollo richiede alle parti 
contraenti eliminare progressivamente la benzina contenente piombo. Introduce 
inoltre misure per ridurre le emissioni di metalli pesanti da altri prodotti, ad 

esempio il mercurio nelle batterie, e propone l’introduzione di misure di 
gestione per altri prodotti contenenti mercurio, quali i componenti elettrici, i 
dispositivi di misurazione, le lampade fluorescenti, l’amalgama dentale, i 
pesticidi e le vernici. Il protocollo è stato modificato nel 2012 per introdurre 
valori limite di emissione (ELV) più stringenti per le emissioni di particolato e 
di cadmio, piombo e mercurio applicabili per talune combustioni e altre fonti di 
emissioni industriali che li rilasciano nell’atmosfera. Le categorie di sorgenti di 
emissioni per i tre metalli pesanti sono state estese anche alla produzione di 
leghe di silicio e ferromanganese, allargando così l’ambito delle attività 
industriali per le quali sono stabiliti limiti di emissione. 
Il protocollo del 1998 sugli inquinanti organici persistenti, il cui obiettivo finale 
è quello di eliminare eventuali scarichi, emissioni e perdite di tali inquinanti. Il 
protocollo vieta la produzione e l’uso di alcuni prodotti in via definitiva, mentre 
per altri l’eliminazione era prevista per una fase successiva. Comprende 
disposizioni per il trattamento dei rifiuti di prodotti vietati e obbliga le parti 
contraenti a ridurre le loro emissioni di diossine, furani, idrocarburi policiclici 
aromatici ed esaclorobenzene (HCB) al di sotto dei loro livelli del 1990 (o di un 
anno alternativo tra il 1985 e il 1995). Per l’incenerimento dei rifiuti urbani, 
pericolosi e sanitari stabilisce valori limite specifici. Inizialmente si concentrava 
su un elenco di 16 sostanze che erano state selezionate in base a criteri di rischio 
concordati. Le sostanze includevano undici pesticidi, due prodotti chimici 
industriali e tre sottoprodotti/contaminanti. Il protocollo è stato modificato nel 
2009 per includere 7 nuove sostanze: esaclorobutadiene, ottabromodifeniletere, 
pentaclorobenzene, pentabromodifeniletere, perfluorottano sulfonato, naftaleni 
policlorurati e paraffine clorurate a catena corta. Le parti contraenti hanno rivisto 
gli obblighi per i composti DDT, eptaclor, HCB e PCB, nonché per gli ELV 
derivanti dall’incenerimento dei rifiuti. Per facilitare la ratifica del protocollo da 
parte dei paesi con economie in transizione, le parti contraenti hanno introdotto 
flessibilità per questi paesi per quanto riguarda i tempi per l’applicazione degli 
ELV e delle BAT.  
Il protocollo del 1999 per la riduzione dell’acidificazione, dell’eutrofizzazione e 
dell’ozono troposferico (Protocollo di Göteborg): fissa limiti nazionali di 
emissione dal 2010 al 2020 per 4 inquinanti: anidride solforosa (SO2), NO2, 
COV e NH3. Stabilisce inoltre valori limite rigorosi per fonti di emissioni 
specifiche (ad esempio impianti di combustione, produzione di elettricità, 
pulitura a secco, automobili e camion) e richiede che siano utilizzate le BAT per 
mantenere basse le emissioni. Anche le emissioni di COV da prodotti quali 
vernici o aerosol devono essere ridotte e gli agricoltori sono obbligati ad 
adottare misure specifiche per controllare le emissioni di NH3. Il protocollo è 
stato modificato nel 2012 per includere impegni nazionali sulla riduzione delle 
emissioni da raggiungere entro il 2020 e oltre [tali emendamenti sono stati 
ratificati dall’Unione nella decisione (UE) 2017/1757 del Consiglio]. Molti degli 
allegati tecnici del protocollo sono stati rivisti con serie aggiornate di ELV sia 
per le principali fonti fisse che per le fonti mobili. Il protocollo rivisto è il primo 
accordo vincolante che include impegni per la riduzione delle emissioni di 
particolato fine. Il protocollo modificato include anche specificatamente 
l’inquinante climatico di breve durata (fuliggine) come componente di una 
materia particolare. La riduzione del particolato (che comprende la fuliggine) 
attraverso l’attuazione del protocollo ridurrà l’inquinamento atmosferico, 
favorendo nel contempo i benefici collaterali del clima. 

Cooperazione politica 
La convenzione prevede che le parti contraenti elaborino ed attuino politiche e strategie 
appropriate, in particolare dei sistemi di gestione della qualità dell’aria. 
Le parti contraenti si riuniscono regolarmente (almeno una volta all’anno) per valutare i 
progressi compiuti e consultarsi sui settori oggetto della convenzione. 
Cooperazione scientifica 
Le parti realizzano attività concertate di ricerca e di sviluppo, in particolare per ridurre 
le emissioni dei principali inquinanti atmosferici, per sorvegliare e misurare i tassi di 
emissione e le concentrazioni in questione, nonché per studiarne gli effetti sulla salute e 
l’ambiente. 
Scambio di informazioni 
Le parti contraenti della convenzione si scambiano informazioni riguardanti, in 
particolare: 
le emissioni dei principali inquinanti atmosferici (a cominciare dall’SO2) e i loro 
effetti; 
gli elementi in grado di indurre degli importanti cambiamenti sul piano 
dell’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (in particolare 
le politiche nazionali e lo sviluppo industriale); 
le tecnologie di controllo per ridurre l’inquinamento atmosferico; 
le politiche e le strategie nazionali per combattere i principali inquinanti. 

Cooperazione sul monitoraggio dell’inquinamento 
Le parti partecipano al programma concertato per la sorveglianza e la 
valutazione del trasporto a grande distanza degli inquinanti atmosferici in 
Europa (EMEP). Tale programma, disciplinato da un protocollo separato 
(il protocollo EMEP), mira a fornire alle parti contraenti della convenzione: 
informazioni scientifiche in materia di sorveglianza dell’atmosfera, 
elaborazione di modelli informatici; 
valutazione delle emissioni; 
elaborazione di proiezioni. 

Al fine del successo di tale cooperazione, la convenzione prevede di: 
estendere il programma, inizialmente incentrato sulla sorveglianza 
dell’SO2 e delle sostanze apparentate, agli altri principali inquinanti 
atmosferici; 
sorvegliare la composizione dei comparti ambientali che potrebbero 
essere contaminati da tali inquinanti (acqua, suolo e vegetazione) e gli 
effetti sulla salute e l’ambiente; 





















 fornire dati meteorologici e altri dati scientifici relativi ai fenomeni che si 

manifestano nel corso del trasporto; 

 avvalersi, ove possibile, di tecniche di monitoraggio e di modelli 

comparabili o standardizzati; 

 incorporare l’EMEP nei programmi nazionali e internazionali pertinenti; 

 scambiarsi regolarmente i dati raccolti nel corso dell’attività di 

sorveglianza. 

DATA DI ENTRATA IN VIGORE 

La convenzione è entrata in vigore il 16 marzo 1983, novanta giorni dopo la data di 

deposito del 24o strumento di ratifica, accettazione, approvazione o adesione. 

CONTESTO 

La convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 

grande distanza stabilisce un sistema che permette ai governi di collaborare con 

l’obiettivo di proteggere la salute umana e l’ambiente dall’inquinamento 

atmosferico che può danneggiare diversi paesi. La convenzione è stata firmata a 

Ginevra nel 1979, nell’ambito della Commissione economica per l’Europa delle 

Nazioni unite (UNECE) ed è entrata in vigore nel 1983. 

Per ulteriori informazioni consultare Politica ambientale (UNECE). 

DOCUMENTI PRINCIPALI 

Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza — 

Risoluzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (GU L 

171 del 27.6.1981, pag. 13). 

Decisione 81/462/CEE del Consiglio, dell’11 giugno 1981, relativa alla conclusione 

della convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (GU 

L 171 del 27.6.1981, pag. 11). 

DOCUMENTI CORRELATI 

Decisione (UE) 2017/1757 del Consiglio, del 17 luglio 2017, relativa all’accettazione, a 

nome dell’Unione europea, di una modifica del protocollo del 1999 della convenzione 

sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza, del 1979, per la 

riduzione dell’acidificazione, dell’eutrofizzazione e dell’ozono troposferico (GU L 248 

del 27.9.2017, pag. 3). 

Decisione (UE) 2016/768 del Consiglio, del 21 aprile 2016, relativa all’accettazione 

degli emendamenti del protocollo del 1998 della convenzione del 1979 

sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza riguardante i metalli 

pesanti (GU L 127 del 18.5.2016, pag. 8). 



Decisione (UE) 2016/769 del Consiglio, del 21 aprile 2016, relativa all’accettazione 

degli emendamenti del protocollo del 1998 della convenzione del 1979 

sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza riguardante gli 

inquinanti organici persistenti (GU L 127 del 18.5.2016, pag. 21). 

Direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, 

relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) 

(GU L 334 del 17.12.2010, pag. 17). 

Modifiche successiva alla direttiva 2010/75/UE sono state integrate nel documento 

originale. La versione consolidata ha unicamente un valore documentale. 

Decisione 2004/259/CE del Consiglio, del 19 febbraio 2004, relativa alla conclusione, a 

nome della Comunità europea, del protocollo sugli inquinanti organici persistenti alla 

convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza 

(GU L 81 del 19.3.2004, pag. 35). 

Protocollo alla convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 

grande distanza (GU L 81 del 19.3.2004, pag. 37). 

Decisione 2003/507/CE del Consiglio, del 13 giugno 2003, relativa all’adesione della 

Comunità europea al protocollo della convenzione del 1979 sull’inquinamento 

atmosferico transfrontaliero a grande distanza per la riduzione dell’acidificazione, 

dell’eutrofizzazione e dell’ozono troposferico (GU L 179 del 17.7.2003, pag. 1). 

Protocollo alla convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande 

distanza, del 1979, per la riduzione dell’acidificazione, dell’eutrofizzazione e dell’ozono 

troposferico (GU L 179, del 17.7.2003, pag. 3). 

Decisione 2001/379/CE del Consiglio, del 4 aprile 2001, relativa all’approvazione, a 

nome della Comunità europea, del protocollo della convenzione del 1979 

sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza relativo ai metalli 

pesanti (GU L 134 del 17.5.2001, pag. 40). 

Protocollo alla convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 

grande distanza relativo ai metalli pesanti (GU L 134 del 17.5.2001, pag. 41). 

Decisione 98/686/CE del Consiglio, del 23 marzo 1998, relativa alla conclusione, da 

parte della Comunità europea, del protocollo della convenzione sull’inquinamento 

atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione 

delle emissioni di zolfo (GU L 326 del 3.12.1998, pag. 34). 

Protocollo alla convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 

grande distanza relativo all’ulteriore riduzione delle emissioni di zolfo (GU L 326 del 

3.12.1998, pag. 35). 

Decisione 93/361/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1993, concernente l’adesione della 

Comunità al protocollo della convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico 

transfrontaliero a lunga distanza, del 1979, relativo alla lotta contro le emissioni di 

ossidi di azoto o ai loro flussi transfrontalieri (GU L 149 del 21.6.1993, pag. 14). 



Protocollo alla convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero di lunga 

distanza, del 1979, relativo alla lotta contro le emissioni di ossidi di azoto o ai loro 

flussi transfrontalieri (GU L 149 del 21.6.1993, pag. 16). 

Decisione 86/277/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1986, concernente la conclusione 

del protocollo alla convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero 

a grande distanza, relativo al finanziamento a lungo termine del programma concertato 

di sorveglianza continua e di valutazione del trasporto a grande distanza degli inquinanti 

atmosferici in Europa (EMEP) (GU L 181 del 4.7.1986, pag. 1). 

Protocollo alla convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a 

grande distanza, relativo al finanziamento a lungo termine del programma concertato di 

sorveglianza continua e di valutazione del trasporto a grande distanza degli inquinanti 

atmosferici in Europa (EMEP) (GU L 181 del 4.7.1986, pag. 2). 

 

Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite e aperta alla 

firma a Ginevra nel 1979. La convenzione parte dal presupposto che 

l’atmosfera rappresenta una risorsa condivisa a livello regionale europeo. 

La Convenzione in parola si pone come accordo “quadro” e contiene un 

obbligo generale per le Parti contraenti di ridurre progressivamente 

l’inquinamento atmosferico. Sebbene la Convenzione sia stata emanata e 

aperta alla firma nel 1979, è stato solo nel corso degli anni ’90 che si è dato 

luogo alla istituzione di un organo di controllo sul rispetto da parte degli 

Stati aderenti del Documento e dei protocolli ad esso collegati. La 

Convenzione in parola è assistita da otto protocolli: 

- Il primo è relativo al costante monitoraggio delle trasmissioni di 

elementi inquinanti in atmosfera; 

- Il secondo protocollo prescrive la riduzione delle emissioni di 

zolfo a carattere transfrontaliero di almeno il 30%; 

- Il terzo protocollo inerisce alla riduzione delle emissioni di ossidi 

di azoto, ma senza porre vincoli o limiti; 

- Il quarto protocollo riguarda le emissioni di composti organici 

volatili e i loro effetti transfrontalieri; 



- Il quinto protocollo, firmato nel ’94 si presenta come sviluppo del 

primo ed anche esso ha ad oggetto la progressiva riduzione delle 

emissioni di zolfo nell’atmosfera; 

- Il sesto protocollo è relativo ai metalli pesanti e alle scorie della 

lavorazione degli stessi, che vanno ridotte: si parla di metalli 

pericolosi per la salute quali: cadmio, piombo e mercurio; 

- Il settimo protocollo è relativo alla riduzione dell’inquinamento da 

prodotti organici; 

- L’ottavo protocollo è relativo all’abbattimento dell’acidificazione, 

eutrofizzazione e ozono al livello del suolo. Quest’ultimo 

protocollo è stato ratificato da 24 Parti ed è entrato in vigore nel 

2005. Sulla base di rilevazioni scientifiche sono stati negoziati 

alcuni livelli massimi di emissioni per quattro contaminanti (zolfo, 

ossidi di azoto, composti organici volatili e ammoniaca). 

Oltre alla convenzione appena descritta, nel volgere del tempo sono state 

concluse in successione anche altre convenzioni, ad esempio la 

“Convenzione di Vienna” per la protezione della fascia di ozono, il cui 

contenuto è stato meglio specificato dal successivo “Protocollo di Montreal"

 La convenzione di Vienna per la protezione dello strato di ozono stabilisce i principi 

per proteggere lo strato di ozono in seguito ad avvertimenti scientifici che la riduzione 

rappresenta un pericolo per la salute umana e l’ambiente. È una convenzione quadro che 

mira principalmente a promuovere la cooperazione internazionale attraverso lo scambio 

di informazioni sull’impatto delle attività umane sullo strato di ozono. Essa non richiede 

alle parti di adottare misure specifiche. Queste giungeranno successivamente alla 

convenzione di Vienna sotto forma del Protocollo di Montreal. La Convenzione di 

Vienna è stata la prima convenzione in assoluto a essere firmata da tutti i paesi 

coinvolti. È entrata in vigore nel 1988 e ha ottenuto la ratifica universale nel 2009. La 

decisione 88/540/CEE fornisce all’Unione l’approvazione legale della convenzione di 

Vienna per la protezione dello strato di ozono e del protocollo di Montreal relativo a 

sostanze che riducono lo strato di ozono. 

 



Montreal”; la “Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti 

climatici”; il “Protocollo di Kyoto”, adottato al fine di dare migliore 

attuazione alla predetta “Convenzione quadro” (vale a dire la 

stabilizzazione delle emissioni di gas serra nell’atmosfera ad un livello in 

grado di prevenire dannose interferenze umane con il sistema climatico). 

VII. Cenni alla tematica della biodiversità e sua tutela convenzionale. 

Innanzitutto una definizione: si intende per “biodiversità” la variabilità tra 

gli organismi viventi all’interno di una singola specie (diversità genetica), 

fra specie diverse e tra ecosistemi. Le specie descritte dalla scienza sono in 

totale circa 1,75 milioni, mentre il valore di quelle stimate oscilla da 3,63 a 

più di 111 milioni. Peraltro, le stime risultano incomplete, poiché nuove 

specie vengono scoperte e aggiunte continuamente al totale generale.22 

La Convenzione di Washington (CITES) è una convenzione internazionale sul 

commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di 

estinzione siglata nel 1975. Lo scopo fondamentale della Convenzione è quello di 

garantire che, ove sia consentito, lo sfruttamento commerciale internazionale di una 

specie di fauna o flora selvatiche sia sostenibile per la specie e compatibile con il ruolo 

ecologico che la specie riveste nel suo habitat. 

La Convenzione sulla biodiversità fu conclusa a Rio nell’ambito della 

relativa Conferenza ed ha tre obiettivi: la conservazione della diversità 

biologica, l’uso sostenibile delle sue componenti e la ripartizione giusta ed 

equa dei benefici risultanti dall’utilizzazione delle risorse genetiche. 

Nel solco di questa prima Convenzione altre ne sono state concluse, ad 

esempio la Convenzione CITES23 sul commercio internazionale di specie 

animali e vegetali in via di estinzione; la Convenzione per combattere la desertificazione; la Convenzione di Ramsar sulle zone umide, che si occupa 

di proteggere le zone umide di rilievo nazionale. Queste ultime infatti sono 



oggetto di interesse per i loro numerosi scopi, tra cui il controllo degli 

allagamenti e dell’erosione, la purificazione delle acque e la stabilizzazione 

delle coste. Merita un cenno la Convenzione UNESCO sul patrimonio 

mondiale culturale e naturale del 1972 che rappresenta un Trattato di 

fondamentale importanza soprattutto per la tutela del patrimonio culturale, 

ma manifesta anche un interesse per la protezione dei siti di eccezionale 

valore naturale. 

Vi è infine da segnalare il “sistema di protezione del continente antartico”, 

internazionalizzato con il Trattato di Washington del 195924. L’obiettivo di 

tale Trattato era quello di congelare le pretese di alcuni Stati su singole 

sezioni del continente antartico, disponendo che l’Antartide può essere 

utilizzato solo per scopi pacifici, ivi inclusa la ricerca scientifica e che tutte 

le attività militari in loco sono proibite. Il Trattato antartico è stato 

affiancato negli anni dalla Convenzione antartica per la protezione delle 

risorse marine viventi nel 198025. Entrambi gli accordi mirano a 

Il trattato Antartico, firmato a Washington il 1° dicembre 1959 fra 12 dei Paesi 

partecipanti all’Anno Geofisico Internazionale (1957-58), regola la presenza sul 

continente dei Paesi interessati, ponendo i principi guida per la gestione delle attività sul 

continente. L’Italia ha aderito il 18 marzo del 1981. Lo spirito del trattato è quello di 

favorire gli usi pacifici del continente e di assicurare, nell’interesse dell’umanità, la 

conservazione della flora, della fauna e dell’ambiente naturale. Punti salienti del 

Trattato sono: la sospensione delle rivendicazioni territoriali; l’interdizione di ogni 

attività a carattere militare e il divieto di esperimenti nucleari e dello smaltimento dei 

rifiuti nucleari, la libertà di ricerca scientifica, la cooperazione internazionale nelle 

attività scientifiche, con scambi di informazioni e di personale. 

 La Convenzione è un accordo di cooperazione a scopo conservativo, al quale possono 

aderire anche gli Stati che non sono parte del Trattato di Washington, interessati alle 

attività di pesca e di ricerca nei mari antartici. La Convenzione si propone di: garantire 

la sostenibilità dell’ecosistema antartico, attraverso il controllo demografico delle specie 

sfruttate; mantenere l’equilibrio ecologico tra le specie pescate; minimizzare i rischi di 

alterazioni eco-sistemiche a lunga reversibilità. Regolamentare lo sfruttamento delle risorse viventi presenti nell’area 

Antartica allo scopo di evitarne la estinzione. 

 

VIII. Analisi settoriale del diritto ambientale internazionale 

Finora ho accennato, talora per esteso, talora soltanto citandoli con un 

breve commento, agli accordi e alle convenzioni in materia di ambiente e 

tutela ambientale. Ora occorre passare ad una analisi settoriale della 

normativa ambientale, cioè delle Convenzioni che sono preposte alla tutela 

ciascuna di un singolo elemento afferente alla biosfera come sopra definita. 

Innanzitutto viene in rilievo la “Convenzione delle Nazioni Unite sul 

Diritto del Mare” firmata a Montego Bay nel 198226 ed entrata in vigore 

nel 1984, che rappresenta lo strumento fondamentale di regolamentazione.

  La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) fissa un regime 

globale di leggi ed ordinamenti degli oceani e dei mari, che stabilisce norme che 

disciplinano tutti gli usi delle loro risorse. Essa sancisce il principio che tutti i problemi 

degli spazi oceanici sono strettamente collegati e devono essere affrontati nel loro 

complesso. Definisce, inoltre, linee guida che regolano le trattative, l'ambiente e la 

gestione delle risorse naturali dei mari e degli oceani. 

La Convenzione è stata aperta alla firma il 10 dicembre 1982 a Montego Bay, in 

Giamaica, dopo oltre 14 anni di negoziazioni che hanno visto la partecipazione di più di 

150 paesi rappresentanti tutte le regioni del mondo, tutti i sistemi giuridici e politici e 

diversi contesti socio/economici. Al momento della sua adozione, la Convenzione ha 

incorporato in un unico strumento le regole tradizionali per gli usi degli oceani e dei 

mari e allo stesso tempo ha introdotto nuovi concetti giuridici per affrontare nuove 

problematiche. La Convenzione ha inoltre fornito il quadro per l'ulteriore sviluppo di 

specifiche aree del diritto del mare. 

La convenzione è entrata in vigore, in conformità con l'articolo 308 del 16 novembre 

1994, 12 mesi dopo la data di deposito del sessantesimo strumento di ratifica o di 

adesione nazionale (la ratifica dell’Italia è avvenuta con legge 2 dicembre 1994, n. 689). 

Oggi, a livello globale, è il regime che si occupa di tutte le questioni relative al diritto 

del mare ed è stata ratificata da 156 stati più l’UE, mediante l’istituzione dell’obbligo di un uso pacifico 

dei mari e degli oceani, l’equa ed efficiente utilizzazione delle risorse 

marine, la conservazione delle specie viventi e lo studio, la protezione e la 

preservazione dell’ambiente marino. All’interno della Convenzione in 

parola sono presenti alcuni articoli che meritano di essere citati. L’art. 

19227 ad esempio pone a carico degli Stati l’obbligo generale di proteggere 

e preservare l’ambiente marino, mentre l’art. 19328 riconosce che gli Stati 

hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse naturali secondo le 

proprie politiche ambientali e nel rispetto del proprio obbligo di proteggere 

e preservare l’ambiente marino. L’art. 19429 testualmente dispone che “gli 

 Art. 193 Diritto sovrano degli Stati di sfruttare le proprie risorse naturali Gli Stati 

hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse naturali secondo le proprie 

politiche in ambito ambientale e nel rispetto del proprio obbligo di proteggere e 

preservare l’ambiente marino. 

Art. 194 Misure atte a prevenire, ridurre e tenere sotto controllo l’inquinamento 

dell’ambiente marino 1. Gli Stati adottano, singolarmente o congiuntamente secondo i 

casi, tutte le misure conformi alla presente Convenzione atte a prevenire, ridurre e 

tenere sotto controllo l’inquinamento dell’ambiente marino, quale che ne sia la fonte, 

usando a tal fine gli strumenti più idonei in loro possesso secondo le loro capacità, e si 

adoperano per armonizzare le rispettive politiche in questo ambito. 2. Gli Stati adottano 

tutte le necessarie misure affinché le attività condotte sotto la loro giurisdizione e sotto 

il loro controllo siano condotte in modo tale da non provocare danni di inquinamento ad 

altri Stati e al loro ambiente, e l’inquinamento eventualmente causato da incidenti o da 

attività svolte sotto la loro giurisdizione e controllo non si propaghi al di là delle zone 

dove essi esercitano diritti sovrani conformemente alla presente Convenzione. 3. Le 

misure adottate conformemente alla presente Parte debbono prevedere tutte le possibili 

fonti di inquinamento dell’ambiente marino. In particolare debbono includere, tra 

l’altro, provvedimenti atti a limitare al massimo: a) il versamento di sostanze tossiche, 

dannose o nocive e in particolare quelle non degradabili provenienti da fonti terrestri o 

dall’atmosfera, o da immissione; b) l’inquinamento da parte di navi, con particolare 

riferimento ai provvedimenti intesi a prevenire incidenti, e a fronteggiare le emergenze, 

garantendo la sicurezza delle operazioni in mare, prevenendo scarichi intenzionali o 

accidentali, e regolamentando la progettazione, la costruzione, l’armamento, le 

operazioni e la condotta delle navi; Navigazione 82 0.747.305.15 c) l’inquinamento 

prodotto da installazioni e macchinari utilizzati per l’esplorazione o lo sfruttamento 

delle risorse naturali del fondo marino e del sottosuolo, con particolare riferimento ai 

provvedimenti intesi a prevenire incidenti e a fronteggiare le emergenze, garantendo la 

sicurezza delle operazioni in mare, e regolamentando la progettazione, la costruzione, 

l’armamento, le operazioni e la conduzione di tali installazioni e macchinari; d) 

l’inquinamento prodotto da altre installazioni o apparecchiature che operano 

nell’ambiente marino, con particolare riferimento ai provvedimenti intesi a prevenire 

incidenti e a fronteggiare le emergenze garantendo la sicurezza delle operazioni in mare 

e regolamentando la progettazione, la costruzione, l’armamento, le operazioni e la 

condotta di tali installazioni o apparecchiature. 4. Nell’adottare misure atte a prevenire, 

ridurre o tenere sotto controllo l’inquinamento dell’ambiente marino, gli Stati si 

astengono da ogni interferenza ingiustificata nelle attività condotte dagli altri Stati 

nell’esercizio dei loro diritti e nell’assolvimento dei loro obblighi conformemente alla 

presente Convenzione. 5. Le misure adottate conformemente alla presente Parte 

includono quelle necessarie a proteggere e preservare ecosistemi rari o delicati, come 

pure l’habitat di specie in diminuzione, in pericolo o in via di estinzione e altre forme di 

vita marina. La Convenzione di Rotterdam (Convenzione PIC – Prior Informed Consent), adottata 

nel 1998 ed entrata in vigore nel 2004, disciplina le esportazioni e le importazioni di 

alcuni prodotti chimici e pesticidi pericolosi ed è basata sul principio fondamentale del 

consenso informato preliminare. 

E’ finalizzata a promuovere la condivisione delle responsabilità e la collaborazione tra 

le Parti interessate agli scambi internazionali di prodotti chimici pericolosi, con 

l’obiettivo di proteggere la salute umana e l’ambiente contro i possibili danni associati 

all’uso di questi prodotti. Il principio di base sul quale si fonda la Convenzione è che 

Stati adottano tutte le misure necessarie affinché le attività condotte sotto la 

loro giurisdizione e sotto i loro controllo siano realizzate in modo tale da 

non provocare danni da inquinamento ad altri stati e al loro ambiente e 

affinché l’inquinamento eventualmente causato da incidenti o da attività 

svolte sotto la loro giurisdizione e controllo non si estenda al di là delle 

zone dove si esercitano diritti sovrani conformemente alla Convenzione.” 

Occorre ora, sempre in ottica sintetica e procedendo per cenni relativi agli 

aspetti più rilevanti della disciplina internazionale della biosfera, accennare 

per l’appunto e in questa sede all’inquinamento dell’ambiente dovuto a 

sostanze pericolose. Occorre cioè commentare la “Convenzione sulla 

procedura di preventivo consenso informato per alcuni prodotti chimici e 

pesticidi pericolosi nel commercio internazionale (Convenzione PIC). La 

Convenzione in parola venne adottata a Rotterdam nel 1998. L’acronimo 

“PIC”30 con cui spesso si indica questa convenzione deriva dalla esportazione di prodotti chimici vietati o soggetti a rigorose restrizioni possa avvenire 

solo con il consenso preliminare informato da parte del Paese importatore. Pertanto 

l’importatore deve essere in possesso di tutte le informazioni per adottare ogni 

precauzione necessaria. Le Parti notificano al Segretariato della Convenzione tutti gli 

atti normativi definitivi che vietano o impongono rigorose limitazioni a un prodotto che 

rientra nell’ambito della Convenzione. Le informazioni trasmesse sono valutate dal 

Comitato di esame per i prodotti chimici (Chemical Review Committee) che elabora un 

documento di orientamento da sottoporre alla Conferenza delle Parti (COP). Se la COP 

decide di inserire il prodotto all’interno della procedura PIC, le Parti esportatrici e 

importatrici sono tenute a garantire il rispetto delle decisioni assunte. La Convenzione è 

stata ratificata da 161 Paesi (Parti), tra cui l’Italia (con Legge 11 luglio 2002 n. 176), ed 

attualmente include nell’allegato III 52 sostanze soggette alla procedura PIC, tra le quali 

35 pesticidi e 16 sostanze chimiche industriali e 1 sostanza di categoria pesticida e 

chimica industriale. All’interno dell’Unione Europea la Convenzione di Rotterdam è 

stata attuata dal Regolamento (CE) n. 649/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio 

del 4 luglio 2012 (“Regolamento PIC”). Tale Regolamento conferma l’impegno 

dell’Unione Europea a garantire un controllo adeguato degli scambi dei prodotti chimici 

su scala mondiale per proteggere la salute umana e l’ambiente oltre i confini 

dell’Unione europea. Per l’Italia, le funzioni di Autorità Nazionale Competente per 

l’attuazione del regolamento PIC sono svolte dal Ministero della Salute, Direzione 

Generale della Prevenzione Sanitaria. 

 

Gli inquinanti organici persistenti (Persistent Organic Pollutants, POPs) sono composti organici 

tossici difficilmente biodegradabili, che possono accumularsi nei tessuti di esseri umani e animali. 

Dopo il loro rilascio, si diffondono a livello globale attraverso l’aria, l’acqua e la catena alimentare, 

espressione inglese “Prior Informed Consent”, consenso che deve 

precedere ogni movimento transfrontaliero di ben definite sostanze 

pericolose e di pesticidi, in modo da ridurre i rischi di danni all’ambiente e 

alla salute. Le disposizioni della Convenzione si applicano ai prodotti 

chimici e ai pesticidi particolarmente pericolosi individuati nell’allegato III 

alla Convenzione stessa. Attualmente l’Allegato contiene una lista di 25 

categorie di prodotti chimici, che può essere arricchita con altri prodotti 

mediante una specifica procedura prevista dalla Convenzione. 

Altra convenzione settoriale che può essere annoverata nel presente 

discorso è la “Convenzione sugli inquinanti organici persistenti”, adottata a 

Stoccolma nel 2001 e indicata comunemente come POP31 (da persistent 



provocando danni alla salute umana e all’ambiente anche a grande distanza dalla fonte di emissione. 

Possono ad esempio causare tumori, disfunzioni ormonali o compromettere la funzione riproduttiva. 

La Convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti (Stockholm 

Convention on Persistent Organic Pollutants) si prefigge di ridurre al minimo le 

emissioni globali di queste sostanze nell'ambiente. La Convenzione è stata ratificata 

dalla Svizzera il 30 luglio 2003 ed è entrata in vigore il 17 maggio 2004. 

Prevede in particolare i seguenti impegni: 

1. Divieti e limitazioni di fabbricazione e di impiego per i prodotti commerciali 

(pesticidi e/o prodotti chimici industriali) seguenti: 

Allegato A: eliminazione 

 acido perfluoroesano sulfonico (PFHxS), suoi sali e sostanze correlate 

 acido perfluoroottanoico (PFOA), suoi sali e sostanze correlate 

 aldrina 

 alfa-esaclorocicloesano 

 beta-esaclorocicloesano 

 clordano 

 clordecone 

 decabromodifeniletere 

 dechlorane plus 

 dicofol 

 dieldrina 

 endrina 

 endosulfan 

 eptacloro 

 esabromobifenile 

 esabromociclododecano (HBCD) 

 esabromodifeniletere ed eptabromodifeniletere 

 esaclorobenzene 

 esaclorobutadiene 

 lindano 

 metossicloro 

 mirex 

 paraffine clorurate a catena corta (alcani C10–13, cloro-) 

 pentaclorobenzene 

 pentaclorofenolo, suoi sali ed esteri 

 policlorobifenili (PCB) 

 policloronaftalene 

 tetrabromodifeniletere e pentabromodifeniletere 

 toxafene 

 UV-328 

Allegato B: limitazione 

 DDT 

 acido perfluorottano sulfonato (PFOS), i suoi sali e fluoruro di perfluorottano sulfonile 

In Svizzera, la fabbricazione, l'immissione sul mercato, l'importazione e l'impiego di 

queste sostanze sono vietati. L'impiego di PFOS è invece soggetto a rigorose restrizioni 

(conformemente all'ordinanza sulla riduzione dei rischi inerenti ai prodotti chimici, 

ORRPChim). 

 La produzione non intenzionale delle seguenti sostanze, prodotte ed emesse ad 

esempio durante i processi di combustione, deve essere ulteriormente ridotta, se non 

eliminata: 

 esaclorobenzene 

 esaclorobutadiene 

 pentaclorobenzene 

 policlorobifenili (PCB) 

 policlorodibenzo-p-diossine (PCDD) e policlore-dibenzofurani (PCDF) 

 policloronaftaleni 

La Convenzione di Stoccolma stabilisce criteri e procedure in base ai quali altre 

sostanze possono essere inserite negli allegati della Convenzione. Le sostanze devono 

essere molto persistenti, soggette a bio accumulazione in animali e piante ed essere 

trasportabili su lunghe distanze. Inoltre, devono avere effetti tossici dimostrati sulla 

salute umana o sull'ambiente. 

I trasformatori e i condensatori contenenti PCB devono essere messi fuori esercizio 

entro il 2025 e smaltiti nel rispetto dell'ambiente. Occorre inoltre promuovere la 

migliore tecnica e la migliore prassi ambientale disponibili nell'ambito di processi di 

combustione e di produzione che possono generare emissioni di POP. 

Per l'attuazione di questi impegni dovranno essere adottate delle misure, soprattutto 

da parte dei Paesi in via di sviluppo e da quelli emergenti. Per sostenerli in tale compito, 

la Convenzione prevede aiuti finanziari come pure il trasferimento di conoscenze e 

tecnologie. 

Un altro impegno della Convenzione di Stoccolma è l'istituzione di un piano di 

attuazione nazionale nel quale ciascun Paese illustrerà la propria situazione nell'ambito 

della problematica relativa ai POP e delineerà le proprie strategie per l'eliminazione di 

questi inquinanti. La Svizzera ha presentato il proprio piano di attuazione nell'aprile del 

2006 e una prima revisione dello stesso nell'agosto 2012. 

L'efficienza della Convenzione di Stoccolma viene regolarmente verificata. A questo 

scopo vengono misurate le concentrazioni dei POP nell'aria o negli esseri umani (nel 

sangue o nel latte materno). La Svizzera ha partecipato agli studi sui POP nel latte 

materno coordinati dall'OMS (Organizzazione mondiale della sanità) e dall'UNEP 

(Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente). 

 Esso programma  si propone di salvaguardare la salute umana e 

l’ambiente dagli effetti negativi di una serie di sostanze pericolose definite 

“inquinanti organici persistenti”. Tali sostanze sono utilizzate nei più 

svariati settori, ad esempio il DDT. Il novero delle sostanze rientranti 

nell’elenco non è tassativo ma può essere ampliato con decisione adottata 

in conferenza dalle parti. Ad esempio nel 2009 è stata adottata una prima 

delibera che ha portato alla aggiunta di altre nove sostanze alla lista 

originaria degli inquinanti organici persistenti prevista dall’allegato A della 

Convenzione. 

Altra Convenzione “di settore” è la Convenzione di Basilea32 sul 

movimento transfrontaliero di rifiuti. Essa Convenzione venne adottata 

La decisione approva a nome cella Comunità economica europea (oggi UE) la 

convenzione di Basilea. 

La convenzione costituisce l’accordo più completo in materia ambientale globale 

riguardante i rifiuti pericolosi e altri rifiuti. Essa punta a proteggere la salute umana e 

l’ambiente dagli effetti avversi risultanti dalla generazione, dai movimenti 

transfrontalieri (attraverso i confini) e dalla gestione di rifiuti pericolosi e altri rifiuti. 

La convenzione regola i movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e altri rifiuti e 

richiede alle parti di garantire la gestione e lo smaltimento di tali rifiuti con modalità 

sane dal punto di vista ambientale. 

Le parti si impegnano altresì a: 

ridurre al minimo le quantità trasportate; 

trattare e smaltire i rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono generati; 

Prevenire o ridurre al minimo la generazione di rifiuti alla fonte. 

PUNTI CHIAVE 

Ambito di applicazione 

La convenzione contiene otto allegati: 

 Allegato I: Categorie di rifiuti da controllare — dai rifiuti clinici ai rifiuti 

provenienti dalla produzione, formulazione e utilizzo di solventi organici; 

 Allegato II: Categorie di rifiuti che richiedono un esame speciale — rifiuti 

urbani e residui provenienti dell’incenerimento dei rifiuti urbani 



Allegato III: Elenco delle proprietà pericolose — ad esempio se si tratta di 

sostanze solide o liquide esplosive o infiammabili, spontaneamente 

infiammabili, corrosive o eco/tossiche (nocive per l’ambiente); 

 Allegato IV: Elenco operazioni di smaltimento: 

 Allegato V A: Informazioni che devono essere fornite alla notifica; 

 Allegato V B: Informazioni da fornire nel documento sul movimento: 

 Allegato VI: Arbitrato; 

 Allegato VII: (non in vigore); 

 Allegato VIII: Elenco dei rifiuti. 

Obblighi generali previsti dalla convenzione 

Le parti si impegnano a: 

 non esportare (o importare) rifiuti pericolosi o altri rifiuti verso (o da) uno stato 

non firmatario; 

non esportare rifiuti a meno che lo stato di importazione non abbia dato previo 

consenso per iscritto a tale importazione specifica; 

 comunicare informazioni riguardanti movimenti internazionali proposti verso gli 

stati interessati per mezzo di un modulo di notifica; ciò consentirà a tali stati di 

valutare gli effetti dei rifiuti pericolosi o altri rifiuti sulla salute umana e 

sull’ambiente; 

 consentire movimenti internazionali di rifiuti solo se il loro movimento e 

smaltimento non comportano alcun pericolo; 

 imballare, etichettare e trasportare i rifiuti movimentati, in conformità con 

le disposizioni internazionali, e garantire che essi siano accompagnati da 

un documento di movimento dal punto in cui ha inizio il movimento al punto di 

smaltimento. 

Le parti possono imporre requisiti supplementari che siano coerenti con la convenzione 

Procedure di notifica 

La convenzione introduce procedure di notifica relativamente a: 

 movimenti internazionali tra le parti; 

 movimenti internazionali da una parte attraverso il territorio di uno stato non 

firmatario. 

Spedizioni illegali 

In caso di rifiuti esportati illegalmente, le parti firmatarie della convenzione hanno 

l’obbligo di re-importarli. 

Gestione ambientale corretta 

Le parti concordano di collaborare per l’adozione di pratiche corrette per la gestione 

ambientale di rifiuti pericolosi e altri rifiuti. 



Risoluzione delle controversie 

Le parti si impegnano a risolvere eventuali controversie attraverso modalità di 

negoziazione pacifiche di loro scelta. Se non viene individuata una soluzione, la 

controversia viene sottoposta alla Corte internazionale di giustizia o a un collegio 

arbitrale composto da tre parti. 

Segreteria 

La segreteria facilita la cooperazione e la condivisione delle informazioni tra le parti. 

Sviluppo di capacità 

I centri regionali o sub/regionali di tutto il mondo forniscono attività di formazione e di 

sviluppo delle capacità. 

Esecuzione della legislazione 

La convenzione è stata integrata nel diritto dell’UE tramite il Regolamento (CE) 

n. 1013/2006 e i successivi emendamenti. 

A PARTIRE DA QUANDO SI APPLICANO LA DECISIONE E LA 

CONVENZIONE? 

La decisione è stata applicata dal 1 febbraio 1993. L’accordo si applica dall’8 maggio 

1994. 

CONTESTO 

L’UE, oltre agli Stati membri, è parte nella convenzione. L’UE ha ratificato la modifica 

del divieto che impedisce l’esportazione di rifiuti verso paesi non membri dell’OCSE, 

sebbene tale emendamento non sia ancora entrato in vigore a livello internazionale. 

La convenzione è stata negoziata sotto l’egida del Programma delle Nazioni Unite per 

l’ambiente ed è stata adottata nel 1989. 

Per ulteriori informazioni, si consulti: 

 Spedizioni di rifiuti (Commissione europea). 

TERMINI CHIAVE 

Smaltimento: comprende operazioni risultanti dallo smaltimento finale e operazioni che 

possono condurre al recupero di risorse, al riciclaggio, rigenerazione, riuso diretto o usi 

alternativi. 

DOCUMENTI PRINCIPALI 



Decisione 93/98/CE del Consiglio, del 1 febbraio 1993, sulla conclusione, a nome della 

Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti 

pericolosi e del loro smaltimento (convenzione di Basilea) (GU L 39 del 16.2.1993, pag. 

1). 

Rettifica della decisione 93/98/CEE del Consiglio del 1 febbraio 1993 sulla 

conclusione, a nome della Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti 

transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (convenzione di Basilea) (GU 

L 74 del 17.3.1994, pag. 52). 

Convenzione di Basilea Convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di 

rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (GU L 39 del 16.2.1993, pag. 3). 

DOCUMENTI CORRELATI 

Regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 

2006 relativo alle spedizioni di rifiuti (GU L 190 del 12.7.2006, pag. 1). 

Le successive modifiche al Regolamento (EC) n. 1013/2006 sono state integrate nel 

documento originale. Questa versione consolidata ha solo un valore documentario. 

 

sulla spinta emotiva dei numerosi casi relativi al trasporto di rifiuti 

pericolosi. Questa Convenzione si occupa di regolamentare il trasporto e il 

commercio di rifiuti pericolosi piuttosto che proibirne totalmente i 

movimenti transfrontalieri. A tal fine essa prevede per le parti un obbligo di 

carattere generale volto a ridurre la produzione dei rifiuti pericolosi per 

quanto possibile, e il loro smaltimento all’interno del Paese di produzione, 

in modo da ridurre tendenzialmente al minimo i movimenti transfrontalieri 

di rifiuti pericolosi. 

Per quanto riguarda un ulteriore ambito di applicazione delle norme a tutela 

dell’ambiente, cioè la regolamentazione in materia di incidenti nucleari, 

quest’ultima si è sviluppata nel corso del tempo in due diversi ambiti: da un 

lato predisponendo strumenti che impongono agli Stati doveri di 

informazione e di assistenza reciproca in caso di incidenti nucleari; 

dall’altro elaborando norme di natura convenzionale tendenti a stabilire 

principi e regole uniformi ai quali devono adeguarsi le legislazioni interne 

degli stati membri in materia di responsabilità civile per danni connessi allo 

sfruttamento dell’energia nucleare. Nel primo ambito possono essere 

menzionate le due Convenzioni internazionali adottate a Vienna nel 1986, 

sotto gli auspici dell’AIEA (Agenzia Internazionale per l’energia 

atomica)33, poco dopo il verificarsi dell’incidente di Chernobyl34. Si tratta 

 L’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) è l’organo ufficiale 

dell’Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di energia nucleare, creato nel 1957 

in risposta al celebre discorso del presidente degli Stati Uniti Eisenhower all’Assemblea 

Generale delle Nazioni Unite dell’8 dicembre 1953, in seguito noto come “Atoms for 

Peace”. Da tale discorso seguono anche le linee guida per la stesura dello statuto 

dell’agenzia, approvato all’unanimità da 81 Nazioni nell’ottobre del 1956: promuovere 

l’uso pacifico dell’energia atomica ed assicurare che la diffusione della relativa 

tecnologia non favorisca lo sviluppo di progetti militari. A febbraio 2019, l’agenzia 

conta 171 Stati membri. 

Trentasette anni fa un guasto al reattore 4 dell’impianto scatenò il più grave incidente 

atomico della storia. Ricordare oggi la durissima lezione di Chernobyl significa 

guardare a un futuro senza nucleare per il Pianeta. Era il 26 aprile del 1986. Un guasto 

al reattore numero 4 della centrale nucleare di Chernobyl cambiò il corso della storia e 

l’esistenza di intere generazioni. È stato classificato come il più grave incidente 

nucleare con circa 4mila vittime stimate dall’Onu (secondo altre fonti sono molte di più) 

e 116mila sfollati dalla regione circostante. Le particelle radioattive trasportate dalle 

masse d’aria raggiunsero un’area vastissima e arrivarono addirittura in Europa. La 

quantità di radiazioni era altissima. A peggiorare la situazione è stata poi la mancanza di 

informazioni tempestive nei confronti delle popolazioni coinvolte che ha 

drammaticamente contribuito all’esposizione. A distanza di decenni, le conseguenze 

della contaminazione nucleare sono ancora tangibili. Basti pensare che il disastro di 

Chernobyl rilasciò una quantità di radiazioni almeno 100 volte in più rispetto alle 

bombe atomiche su Hiroshima e Nagasaki. Il fall-out nucleare interessò l’Ucraina, la 

Russia e per il 70% la Bielorussia, Paese più colpito dalla catastrofe. A lasciare la zona 

furono solo 350.000 persone. Gran parte della popolazione colpita rimase nelle zone 

colpite complice, oltre alla disinformazione, l’impossibilità a spostarsi a causa delle 

difficili condizioni economiche. Gravissimi gli effetti a lungo termine anche 

sull’ambiente, a carico di ecosistemi, flora e fauna. La contaminazione del suolo 

avvenne principalmente per mezzo di alcuni elementi radioattivi come lo Stronzio-90 

e gli isotopi del Cesio, il 134 e il 137. Sotto il profilo sanitario, nel corso degli anni, 

oltre all’abbassamento delle difese immunitarie e all’aumento di numerose patologie 

legate a una dieta fortemente contaminata da radionuclidi, si è palesato un fortissimo 

incremento di casi di tumore alla tiroide che ha colpito soprattutto i più piccoli a causa 

dello iodio radioattivo fuoriuscito dalla centrale nella prima fase del disastro. A questo 

si sono aggiunte una serie di gravi patologie di natura psicologica legate alla cosiddetta 

“sindrome di Chernobyl” che hanno presentato sintomi connessi alla consapevolezza di 

vivere in un territorio fortemente contaminato e senza futuro per sé e per la propria 

famiglia. La preoccupante situazione emergenziale ha portato Legambiente ad attivarsi 

sin dai primi anni sia per sensibilizzare l’opinione pubblica circa l’assurdità della scelta 

del nucleare che per fornire un supporto concreto alle popolazioni colpite. Grazie alla 

nostra rete di circoli locali e famiglie e a una incredibile gara di solidarietà siamo 

riusciti ad accogliere oltre 25mila tra bambine e bambini provenienti dalle zone più 

contaminate di Bielorussia, Russia e Ucraina, consentendo loro di effettuare percorsi 

terapeutici di un mese in Italia. La solidarietà ha poi preso la forma di “Rugiada”, un 

progetto attraverso il quale viene garantita ospitalità in un centro specializzato e 

totalmente sostenibile realizzato in un’area priva di radioattività a bambine e bambini 

bielorussi provenienti dalle zone più contaminate .I piccoli ospiti del Centro Speranza a 

Vilejka possono contare su un soggiorno durante il quale vengono sottoposti a controlli 

medico-sanitari e a un regime alimentare sano e privo di contaminazioni. Grazie 

all’aiuto dei nostri circoli e dei donatori, mai venuto meno nel tempo, e alla 

collaborazione dei nostri referenti in Bielorussia, il progetto Rugiada continua senza 

sosta a donare speranza. Un vero e proprio presidio di Legambiente in Bielorussia, un 

segnale concreto di solidarietà verso le popolazioni colpite, vittime innocenti del 

disastro nucleare. Il disastro di Chernobyl è avvenuto trentasette anni fa, ma ancora oggi 

più di 5 milioni di persone vivono nelle aree contaminate, mangiano cibo e bevono 

acqua radioattivi. Cereali, ortaggi, carne, latte, selvaggina, funghi e frutti di bosco 

conservano ancora oggi una presenza significativa di radionuclidi. A ciò si aggiunge la 

grave crisi economica che affligge la Bielorussia e la disastrosa guerra in Ucraina che 

coinvolge proprio quell’area. Sia il sito di Chernobyl che le altre centrali nucleari 

ucraine attualmente in funzione rappresentano obiettivi sensibili e il rischio di una 

ennesima catastrofe nucleare è altissima. Non ci stancheremo mai di ripeterlo: non ha 

alcun senso continuare a spingere sul nucleare. É una scelta pericolosa, assurda e ha 

tempi lunghissimi di realizzazione. Serve al contrario promuovere con decisione le 

rinnovabili e portare avanti con coraggio e concretezza le trattative per la pace in 

Ucraina affinché eventuali rischi di trasformare le centrali attualmente attive in bersagli 

venga definitivamente archiviata. La definitiva chiusura delle ultime centrali in 

funzione in Germania ci fa ben sperare. Si vada tutti in questa direzione. 

 

La Convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto 

transfrontaliero (Convenzione di Espoo) è stata adottata il 25 febbraio 1991 a Espoo 

(Finlandia). In Svizzera è in vigore dal 10 settembre 1997 ed è applicata anche in tutti i 

Paesi limitrofi. 

in particolare della Convenzione sulla notifica tempestiva in caso di 

incidente nucleare e della Convenzione sull’assistenza in caso di incidente 

nucleare o di emergenza radiologica. 

L’ultima Convenzione che mi pare degna di nota è la Convenzione di 

Espoo sulla valutazione di impatto ambientale in un contesto 



Principi e obiettivi. La Convenzione obbliga la Parte di origine (ossia lo Stato in cui è 

prevista la realizzazione di un progetto) a esaminare l’impatto ambientale di detto 

progetto sullo Stato limitrofo (Parte colpita) e prevede che la Parte di origine notifichi al 

centro di competenza della Parte colpita qualsiasi progetto che potrebbe avere un 

impatto transfrontaliero pregiudizievole importante per l’ambiente. Offre alla Parte 

colpita la possibilità di partecipare alla procedura di studio sull’impatto ambientale. 

Inoltre la Convenzione offre al pubblico della Parte colpita (una o più persone fisiche o 

giuridiche e associazioni) la possibilità di prender posizione sul progetto nel quadro 

dello studio di impatto ambientale. Anche le indagini ambientali relative al progetto 

devono presentare gli impatti ambientali sullo Stato limitrofo. La Convenzione prevede 

inoltre che, nella sua decisione, la Parte di origine tenga conto dei risultati della 

pubblicazione nello Stato o negli Stati limitrofi (Parti colpite). 

Campo d’applicazione 

Le attività (progetti) di cui all’appendice I della Convenzione di Espoo, dai quali 

«potrebbe derivare un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante 

[sull’ambiente]» (art. 2 n. 2, 3, 4);altre attività per le quali le parti interessate 

concordano l’assoggettamento alla Convenzione di Espoo (art. 2 n. 5 e appendice III). 

Applicazione nella pratica 

In pratica, in Svizzera tutti i progetti sottoposti all’EIA secondo l’allegato 

dell’ordinanza concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA; RS 814.011) e 

dai quali potrebbe derivare un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante per 

l’ambiente rientrano in linea di massima nel campo di applicazione della Convenzione 

di Espoo. La Convenzione sull'impatto transfrontaliero, che risale al 1991 e che impone alle Parti l’obbligo di 

predisporre tutte le misure appropriate ed effettive per prevenire, ridurre e 

controllare le attività progettate ed eseguite, ove siano suscettibili di avere 

un significativo impatto ambientale transfrontaliero. In particolare la 

Convenzione prevede l’obbligo fondamentale della Parte di origine, ossia 

della Parte che intende attuare un determinato progetto, di realizzare una 

preventiva procedura di valutazione di impatto ambientale, prima di 

assumere la decisione relativa all’autorizzazione di una determinata attività, 

rientrante tra quelle elencate nell’allegato I della Convenzione, che 

potrebbe causare un significativo impatto ambientale transfrontaliero. 



Per le attività che rientrano nella lista dell’allegato I la “rilevanza” dal 

punto di vista ambientale può essere comunque determinata dalle Parti 

sulla base dei criteri stabiliti nell’allegato III della Convenzione. 

L’ultima Convenzione internazionale che pare doveroso citare è la 

Convenzione di Aarhus36 del 1992 che si propone di garantire il diritto di 

La convenzione di Aarhus attribuisce al pubblico (individui e associazioni che li 

rappresentano) il diritto di accedere alle informazioni e di partecipare nelle decisioni in 

materia ambientale, così come ad avere diritto di ricorso se questi diritti non vengono 

rispettati. 

Con questa decisione, la convenzione di Aarhus (firmata dalla Comunità europea - ora 

Unione europea (UE) - e dai suoi Stati membri nel 1998) è stata approvata a nome 

dell’Unione europea. 

Punti Chiave 

La convenzione, in vigore dal 30 ottobre 2001, parte dall’idea che un maggiore 

coinvolgimento e una più forte sensibilizzazione dei cittadini nei confronti dei problemi 

di tipo ambientale conduca ad un miglioramento della protezione dell’ambiente. Essa 

intende contribuire a salvaguardare il diritto di ogni individuo, delle generazioni attuali 

e di quelle future, di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo 

benessere. A questo fine, la convenzione prevede 3 aree di intervento: 

assicurare l’accesso del pubblico alle informazioni sull’ambiente detenute dalle 

autorità pubbliche; 

favorire la partecipazione dei cittadini nei processi decisionali che influiscono 

sull’ambiente; 

estendere le condizioni per l’accesso alla giustizia in materia ambientale; 

Le istituzioni comunitarie rispondono alla definizione di autorità pubblica della 

convenzione, allo stesso titolo delle autorità nazionali o locali. 

Le parti firmatarie della convenzione concordano di applicare i diritti e obblighi elencati 

nella convenzione ai fini di: 

adottare le misure legislative, regolamentari o le altre misure necessarie; 

consentire ai funzionari e alle autorità pubbliche di fornire assistenza e 

orientamento ai cittadini, agevolandone l’accesso alle informazioni, la 

partecipazione ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia; 

promuovere l’educazione ecologica dei cittadini e aumentare la loro 

consapevolezza dei problemi ambientali; 



riconoscere e sostenere le associazioni, i gruppi o le organizzazioni aventi come 

obiettivo la protezione dell’ambiente. 

Accesso del pubblico alle informazioni in materia ambientale 

La convenzione prevede diritti ed obblighi precisi in materia di accesso 

all’informazione, concernenti in particolare i tempi di trasmissione e i motivi di cui 

dispongono le autorità pubbliche per rifiutare l’accesso a determinati tipi di 

informazione. 

L’accesso può venire rifiutato in 3 casi: 

se l’autorità pubblica non è in possesso dell’informazione richiesta; 

La richiesta è manifestamente irragionevole o formulata in modo troppo generico; 

La richiesta riguarda una materia in corso di completamento; 

Le richieste possono anche venire rifiutate sulla base del carattere confidenziale di 

attività di autorità pubbliche, difesa nazionale e sicurezza pubblica, per garantire il corso 

della giustizia o per rispettare il carattere confidenziale di: 

informazioni commerciali e industriali; 

diritti di proprietà intellettuale; 

dati personali; e 

gli interessi dell’eventuale terza parte che ha rivelato le informazioni. 

Poiché la divulgazione di informazioni può andare incontro agli interessi del pubblico, 

tutti questi motivi di rifiuto devono venire interpretati in modo restrittivo. 

Una decisione di rifiuto di accesso deve dichiarare le ragioni del rifiuto e indicare quali 

forme di ricorso sono accessibili al richiedente. 

Le autorità pubbliche devono mantenere aggiornate le informazioni in loro possesso, e a 

questo fine devono mantenere liste, registri e documenti accessibili al pubblico. A 

questo proposito, queste istituzioni sono invitate a fare un uso progressivamente 

maggiore di database elettronici contenenti la documentazione sullo stato dell’ambiente, 

la legislazione, i piani e le politiche a livello nazionale e le convenzioni internazionali. 

Nel 2003, gli Stati membri dell’UE hanno adottato la direttiva 2003/4/CE sull’accesso 

del pubblico all’informazione ambientale. I paesi dell’UE erano tenuti ad integrarla 

nella legislazione nazionale entro il 14 febbraio 2005. 

Nel 2006, l’Unione europea ha adottato il regolamento (CE) n. 1367/2006 che impone 

alle istituzioni e agli organi comunitari l’attuazione degli obblighi contenuti nella 

convenzione di Aarhus. 

Partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale 



La seconda parte della convenzione riguarda la partecipazione del pubblico ai processi 

decisionali. Ciò deve venire garantito attraverso la procedura di autorizzazione per 

specifiche attività (di natura principalmente industriale) elencate nell’Allegato I alla 

convenzione. La decisione finale di autorizzare l’attività deve adeguatamente conto dei 

risultati della partecipazione del pubblico. 

Il pubblico deve venire informato negli stadi iniziali del processo decisionale di quanto 

segue: 

l’oggetto in merito al quale la decisione deve essere presa; 

la natura della decisione da adottare; 

l’autorità competente; 

la procedura prevista, ivi compresi i dettagli pratici della procedura di 

consultazione; 

la procedura per una valutazione di impatto ambientale (se necessaria). 

I tempi procedurali devono consentire una genuina partecipazione del pubblico. 

È prevista una procedura abbreviata per la formulazione di piani e programmi in materia 

ambientale. 

La convenzione inoltre invita i firmatari a promuovere la partecipazione del pubblico 

nella preparazione delle politiche ambientali così come delle norme e leggi che possono 

avere un impatto significativo sull’ambiente. 

Nel 2003, gli Stati membri dell’UE hanno adottato la direttiva 2003/35/CE sull’accesso 

del pubblico all’informazione ambientale. 

Nel 2006 la decisione del Consiglio 2006/957/CE ha tenuto conto di un emendamento 

della convenzione che aumenta la partecipazione del pubblico ai processi decisionali 

riguardanti l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati 

(OMG). A livello dell’UE, questo requisito è già soddisfatto in alcuni articoli della 

direttiva 2001/18/CE sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi 

geneticamente modificati e del regolamento (CE) n. 1829/2003 relativo agli alimenti e 

ai mangimi geneticamente modificati. 

Molte altre direttive UE sull’ambiente regolano la partecipazione pubblica ai processi 

decisionali in materia ambientale. Sono incluse in particolare la direttiva 2001/42/EC e 

la direttiva sul quadro per l’azione comunitaria in materia di acque 

(direttiva 2000/60/CE). 

Accesso alla giustizia in materia ambientale 

Tutti coloro che ritenessero che i loro diritti di accesso all’informazione sono stati 

pregiudicati (per esempio nel caso di una richiesta di informazioni ignorata, 

ingiustamente rifiutata o inadeguatamente soddisfatta) devono poter avere accesso, in 



circostanze appropriate, ad una procedura di riesame all’interno della legislazione 

nazionale. 

L’accesso alla giustizia è anche garantito nel caso in cui la procedura di partecipazione 

stipulata dalla convenzione venisse violata. L’accesso alla giustizia è inoltre consentito 

per la composizione delle controversie relative ad atti di omissione da parte di privati o 

autorità pubbliche che contravvenissero le regole nazionali in materia ambientale. 

Entrambe le direttive 2003/4/CE e 2003/35/CE contengono provvedimenti sull’accesso 

alla giustizia. Una proposta del 2003 riguardo ad una direttiva sull’accesso alla giustizia 

in materia ambientale è stata ritirata nel 2014 come parte di un controllo di adeguatezza 

della Commissione europea della legge UE chiamato REFIT (Programma di controllo 

dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione). 

Nell’aprile 2017 la Commissione ha adottato un documento guida sull’accesso alla 

giustizia in materia ambientale. Questo documento chiarifica come individui e 

associazioni possono contestare presso le corti nazionali decisioni, atti e omissioni da 

parte di autorità pubbliche relative a leggi ambientali dell’UE. 

 

accesso all’informazione, alla partecipazione del pubblico alle decisioni e 

all’accesso alla giustizia in materia ambientale, al fine di contribuire alla 

protezione del diritto di ogni persona appartenente alle generazioni presenti 

e future di vivere in un ambiente adeguato a garantire la tutela della salute e 

del benessere. A tal fine la Convenzione è basata su tre pilastri: l’accesso 

all’informazione, la partecipazione del pubblico alle decisioni in materia 

ambientale e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. 

IX. Profili di diritto comunitario dell’ambiente 

Per passare dall’ambito internazionale di disciplina delle questioni 

ambientali all’ambito comunitario, che come detto, si configura come 

sottoinsieme del primo, mi pare di poter iniziare l’analisi di tale 

sottoinsieme del diritto internazionale, riferendomi alla relativa politica 

ambientale, che è uno dei principali settori in cui si estrinseca la azione 

della UE, e che si sostanzia nel perseguimento dello sviluppo sostenibile, 

nella determinazione e realizzazione di tutte le altre politiche ed azioni 



comunitarie, il quale sviluppo è un obiettivo ormai imprescindibile delle 

politiche poste in essere dalle Istituzioni europee. 

Occorre dire che nella versione originaria del Trattato istitutivo della CEE 

non si faceva menzione dell’ambiente. E’ solo con la fine degli anni ’60 e 

l’inizio degli anni ’70 che si pose la questione del diritto sostanziale, in 

materia ambientale e degli interventi normativi di protezione ambientale 

della Comunità. Il fondamento della disciplina fu rinvenuto nell’art. 2 del 

Trattato, che nella versione originaria stabiliva per la Comunità il compito 

di promuovere “uno sviluppo armonioso delle attività economiche ed 

un’espansione continua ed equilibrata”. In dottrina lo sviluppo della 

politica ambientale è stato analizzato attraverso diverse fasi temporali. La 

prima fase copre il periodo che va dall’entrata in vigore del Trattato 

istitutivo della CEE (1958) fino al 1972. In tale periodo furono adottate una 

serie di direttive attinenti alla classificazione, imballaggio e etichettatura 

delle sostanze pericolose, sull’inquinamento acustico, e sulle emissioni 

inquinanti prodotte da autoveicoli. 

La seconda fase va dal 1972 al 1987. Il primo documento programmatico 

per la protezione ambientale fu redatto nel 1973. Da quel momento diversi 

programmi di azione in materia ambientale sono stati adottati anticipando e 

consolidando lo sviluppo via via crescente di una vera e propria politica nel 

settore ambientale. 

I primi due programmi di azione ambientale (1973/’77 e 1977/’81)37 

stabilirono la priorità dell’interesse ambientale in relazione a qualsiasi tipo 

di programma o decisione adottata dalla CEE; successivamente stabilirono 

37Si tratta di due esempi di un più ampio quadro di provvedimenti di matrice europea a 

formazione progressiva che a partire dai citati programmi di azione ambientale si 

inseriscono nel novero di provvedimenti periodicamente emanati dalle Istituzioni 

europee nell’ottica della realizzazione di progressivi obiettivi ambientali. 



il principio della imputazione delle spese relative ai danni ambientali a 

carico del responsabile (principio del “chi inquina paga”). Risalgono a 

questi periodi le prime direttive comunitarie sulla protezione ambientale, e 

cioè le direttive sui “rifiuti”, sul tenore di zolfo nei combustibili, sulle 

sostanze pericolose nelle acque, sui rifiuti tossici e nocivi, sulla 

conservazione degli ambienti selvatici, sulle acque destinate al consumo 

umano e infine sulla qualità dell’aria. 

Il terzo Programma di azione (1982/1986) prevede l’istituzione di una 

politica ambientale, prevedendo una politica sistematica di prevenzione dei 

danni all’ambiente. Ricadono in questo periodo la direttiva sui rischi di 

incidenti rilevanti, la direttiva sulle emissioni in atmosfera degli impianti 

industriali, la direttiva sul tenore di piombo nella benzina, la direttiva sulla 

valutazione di impatto ambientale. 

Nella fase che va dal 1987 al 1993, si può a mio avviso iniziare citando 

l’adozione dell’Atto unico europeo, col quale viene messa in atto una 

attribuzione di competenze ambientali, le quali vengono meglio specificate 

e precisate con il Trattato di Maastricht38 del 1992 e con il Trattato di 

38 Il Trattato di Maastricht ha creato le premesse per la moneta unica europea: l’euro. Ha 

anche istituito la Banca centrale europea (BCE) e il Sistema europeo di banche centrali, 

precisandone le finalità. L’obiettivo principale della BCE è mantenere stabili i prezzi, 

cioè salvaguardare il valore dell’euro. 

Il Trattato ha segnato il coronamento di diversi decenni di dibattito sul rafforzamento 

della cooperazione economica in Europa. I leader europei hanno rilanciato l’idea di una 

moneta unica nel 1986, impegnandosi nel 1989 a realizzare un processo di transizione in 

tre fasi. 

Il Trattato di Maastricht ha definito formalmente queste fasi: 

Fase 1 (01/07/90 - 31/12/93) 

Introduzione della libera circolazione dei capitali fra gli Stati membri. 

Fase 2 (01/01/94 - 31/12/98) 



Rafforzamento della cooperazione fra le banche centrali nazionali e maggiore 

allineamento delle politiche economiche degli Stati membri. 

Fase 3 (01/01/99 - oggi) 

Graduale introduzione dell’euro e attuazione di una politica monetaria unica, affidata 

alla BCE. 

 

 Articolo 16. E’ riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto 

comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali. 

Amsterdam del 1997 e infine con il Trattato di Lisbona del 2007. Le 

competenze in materia ambientale così ripartite costituiscono ancora oggi il 

pilastro sostanziale della politica ambientale di livello europeo. 

Ma è con il Trattato di Maastricht che l’ambiente diviene oggetto di una 

vera e propria politica comunitaria. Da questo momento non solo muta la 

denominazione stessa della Comunità da “Comunità Economica Europea” 

a “Comunità Europea”, ma viene istituita la “Unione Europea” intesa come 

nuova organizzazione che si aggiunge alla CE. Il successivo programma 

d’azione che va dal 1993 al 2000 dispone in merito al coordinamento dello 

sviluppo economico con la tutela ambientale. Dal 1999 cioè dall’entrata in 

vigore del Trattato di Amsterdam inizia l’ultimo periodo della integrazione 

delle politiche UE in materia di ambiente ed esso periodo prosegue fino ai 

giorni nostri. Obiettivo finale rimane quello dello sviluppo sostenibile. 

Nel 2000 i profili ambientali entrano a far parte della Carta dei diritti 

fondamentali dell’Unione europea, che riconoscendo il valore della tutela 

ambientale, sottolinea l’esigenza di un elevato livello di protezione e di un 

miglioramento della qualità dell’ambiente, attraverso una uniformazione 

delle politiche in materia, adottate dagli Stati aderenti. Ovviamente è 

presente all’interno della Carta la necessità di contemperare con il valore 

della tutela ambientale anche altre istanze, come quella della libertà di 

impresa (art.16)39 o il diritto di proprietà privata (art.17)40. La Carta 



 Articolo 17. Ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha 

acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può essere 

privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi 

previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la 

perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti 

dall’interesse generale. La proprietà intellettuale è protetta. 

 Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 modifica il Trattato sull’Unione 

europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea, apportando significative 

innovazioni al diritto primario UE. Il Trattato sull’Unione europea (TUE) adesso 

contiene i principi informatori e le norme comuni del sistema dell’Unione, nonché le 

disposizioni relative alla PESC /PSDC, mentre il Trattato che istituisce la Comunità 

europea (che è diventato il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea /TFUE) 

disciplina le politiche settoriali (fatta eccezione per PESC/PSDC) e prevede disposizioni 

di dettaglio relative alle istituzioni e alle procedure. Il riposizionamento e la 

riformulazione di molte norme rispondono ad una logica di razionalizzazione e 

maggiore leggibilità, che risulta più evidente nella versione “consolidata” (GUCE n. C 

115 del 9 maggio 2008), con un effetto finale non troppo dissimile da quello del 

“Trattato unico”, originariamente previsto nel progetto di Costituzione per l’Europa, 

interrotto nel 2004-2005. Rispetto al progetto di Trattato costituzionale sono stati 

soppressi i termini di Costituzione, Legge e Legge quadro nonché l’articolo sui simboli 

dell’Unione (fatta eccezione per l’Euro), i quali resteranno tuttavia applicati nella prassi 

(come riconosciuto da una dichiarazione sottoscritta da 16 Paesi membri) e quello sul 

primato del diritto UE (un’apposita dichiarazione riconosce comunque che tale primato 

è un principio fondamentale e saldamente consolidato nella giurisprudenza della Corte 

di giustizia). Il Ministro degli Affari Esteri è stato rinominato Alto Rappresentante 

inizialmente non aveva valore vincolante, essendo solo un documento 

politico, ma essa è stata successivamente integrata sia nel Trattato 

costituzionale firmato a Roma il 29 ottobre del 2004 sia nel Trattato di 

Lisbona del 2007. Con riguardo al primo (il “Trattato che adotta una 

Costituzione per l’Europa”) pur essendosi interrotto il processo 

costituzionale europeo, l’incorporazione in esso della Carta dei diritti 

fondamentali va registrato come un elemento di portata significativa, anche 

se non si è mancato di sottolineare la delusione per il mancato atteso 

riconoscimento di un vero e proprio diritto soggettivo all’ambiente in capo 

ai cittadini europei. 

Il Trattato di Lisbona41, entrato in vigore nel 2009 ha sostituito i Trattati 

precedenti con il “Trattato sull’Unione Europea” (TUE) e il Trattato sul 



dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. A differenza del Trattato 

costituzionale, la Carta dei diritti fondamentali UE non figura nel Trattato di Lisbona, 

ma ad essa viene comunque riconosciuto “lo stesso valore giuridico dei trattati“ 

attraverso un’apposita norma. La Carta, con gli adattamenti già convenuti nell’ambito 

del Trattato costituzionale, è stata nuovamente proclamata dai Presidenti delle tre 

Istituzioni a Strasburgo il 12 dicembre 2007. I diritti dei cittadini europei sono precisati 

e rafforzati. Viene in particolare istituita l’iniziativa popolare che consente ad almeno 

un milione di cittadini di invitare la Commissione europea a presentare una proposta 

appropriata. Le maggiori novità riguardano l’architettura generale dell’Unione, le 

Istituzioni e il loro funzionamento. Ponendo fine alla distinzione fra “Comunità” e 

“Unione”, d’ora in poi vi sarà solo l’Unione europea (che “sostituisce e succede alla 

Comunità europea”), con personalità giuridica unica. Con il nuovo sistema viene inoltre 

superata la struttura a “pilastri” in cui si articolava l’Unione fin dal Trattato di 

Maastricht, pur mantenendo alcune procedure distinte a seconda delle materie. Vengono 

istituiti un Presidente “stabile” del Consiglio europeo, che ne presiede e anima i lavori 

e un Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che 

si avvale di un Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) composto da funzionari 

della Commissione, del Consiglio e da funzionari diplomatici dei Paesi membri. Viene 

introdotto il sistema di voto a doppia maggioranza (55% degli Stati e 65% della 

popolazione) in Consiglio, (il sistema precedente potrà essere ulteriormente applicato, 

su richiesta di un Paese membro, fino al 31 marzo 2017). È stato inoltre previsto il 

rafforzamento del c.d. meccanismo di Ioannina (possibilità che una minoranza di Paesi 

chieda di prolungare le discussioni in seno al Consiglio per un “tempo ragionevole”) 

allo scopo di favorire il raggiungimento di un consenso più ampio. Il Parlamento 

europeo è probabilmente l’Istituzione che viene più rafforzata: viene infatti 

generalizzata la procedura legislativa ordinaria (codecisione con voto a maggioranza 

qualificata in Consiglio) che assicura il pieno coinvolgimento dell’emiciclo di 

Strasburgo in materie in cui aveva sino ad allora svolto un ruolo marginale (ad esempio 

lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la politica agricola e la politica commerciale). 

Vengono introdotte nuove norme per definirne la composizione, che viene 

complessivamente ridotta a 751 membri. Il ruolo dei parlamenti nazionali e le procedure 

previste in materia di controllo dell’applicazione dei principi di sussidiarietà e 

proporzionalità risultano ulteriormente rafforzati. La ripartizione di competenze tra 

Unione e Stati membri viene inoltre chiarita e precisata. Il Protocollo sul ruolo dei 

Parlamenti nazionali prevede poi l’organizzazione di una regolare cooperazione 

interparlamentare definita congiuntamente da Parlamento europeo e Parlamenti 

nazionali e la possibilità per la Conferenza degli organismi specializzati negli affari 

comunitari ed europei (COSAC) di sottoporre all’attenzione delle Istituzioni europee i 

contributi che essa ritiene utili. Ai Parlamenti nazionali viene quindi riconosciuto un 

ruolo particolare anche in relazione alla procedura di revisione dei Trattati. Sul piano 

delle politiche vengono progressivamente superate le eccezioni sinora previste per lo 

Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che viene integrato nel procedura legislativa 

ordinaria, sia pure con alcune peculiarità. Vengono create o riformulate alcune basi 

giuridiche (rappresentanza esterna dell’Euro, energia, protezione civile, cooperazione 

amministrativa, sport, turismo, protezione degli animali). Per quanto riguarda gli aspetti 

finanziari e di bilancio viene istituzionalizzata la programmazione finanziaria 

pluriennale. Sul piano della governance economica vengono riprese le innovazioni del 



Trattato costituzionale. Viene parimenti istituzionalizzato l’Eurogruppo. Rispetto al 

Trattato costituzionale vengono inoltre introdotti elementi di arricchimento, in materia 

energetica e ambientale. Vengono riprese tutte le innovazioni previste dal Trattato 

costituzionale in relazione alla Politica estera e di sicurezza comune e la Politica di 

sicurezza e difesa comune (nel cui ambito viene in particolare prevista la possibilità di 

una “cooperazione strutturata permanente”). Tali innovazioni – assieme alla sopra citata 

istituzione di una Presidenza stabile del Consiglio europeo e di un Alto Rappresentante 

dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, come pure alla personalità 

giuridica unica dell’Unione e alla creazione del Servizio europeo per l’Azione esterna – 

permetteranno di rendere l’Unione più presente, coesa ed efficace sulla scena 

internazionale. Il Trattato di Lisbona è entrato in vigore il 1° dicembre 2009. La ratifica 

ha avuto luogo per via parlamentare in tutti i Paesi membri (in Italia nel luglio 2008) 

tranne che in Irlanda dove l’esito negativo del referendum nel giugno 2008 ha 

comportato lo slittamento della data inizialmente prevista per l’entrata in vigore del 

Trattato (1° gennaio 2009). Un secondo referendum irlandese ha avuto luogo, con esito 

positivo, il 2 ottobre 2009 a seguito dell’approvazione da parte del Consiglio europeo 

del 18-19 giugno 2009 di apposite garanzie giuridiche in materia di diritto di famiglia, 

diritto alla vita, istruzione, tassazione diretta, politiche sociali, diritti dei lavoratori, 

servizi pubblici, neutralità e politica europea di sicurezza e di difesa. Ha contribuito allo 

slittamento dell’entrata in vigore del Trattato anche il complesso iter di ratifica in 

Repubblica ceca, ove la procedura è stata ultimata in data successiva al secondo 

referendum irlandese e a seguito dell’estensione a tale Paese dell’”opt-out” dalla Carta 

dei diritti fondamentali di cui gode anche la Polonia per limitarne la possibilità di 

invocazione nei giudizi di fronte ai rispettivi tribunali. 

 

Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Ai sensi dell’art. 3, par. 3 del 

TUE l’Unione si adopera per “lo sviluppo sostenibile dell’Europa”, basato 

su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità 

dell’ambiente. 

Il Trattato di Lisbona ridefinisce i settori in cui l’Unione ha competenza 

esclusiva o concorrente, ed anche a seguito di questa revisione l’ambiente 

rimane una delle politiche in cui l’Unione condivide il potere legislativo 

con gli Stati membri ed esercita la sua azione in conformità con i principi 

di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità. All’Unione è quindi 

attribuita una competenza concorrente con quella degli Stati membri ed 

inoltre a conferma della natura trasversale delle questioni inerenti 

all’ambiente rispetto alle altre aree di intervento comunitario è inserita 

nell’art. 11 del TFUE una clausola generale, in forza della quale “le 

esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella 

definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in 

particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”. 

Le norme del Trattato dedicate specificamente alla politica 

ambientale sono inserite nel titolo XX del Trattato FUE42. Sulla base 

di queste norme la UE contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi: 

Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), risultato del trattato di 

Lisbona, è stato sviluppato a partire dal trattato che istituisce la Comunità europea (TCE 

o trattato CE), come attuato dal trattato di Maastricht. Lo stesso trattato CE si basava sul 

trattato che istituiva la Comunità economica europea (trattato CEE), firmato a Roma il 

25 marzo 1957. La creazione dell’Unione europea attraverso il trattato di Maastricht 

(7 febbraio 1992) ha segnato un ulteriore passo avanti lungo il percorso di unificazione 

politica dell’Europa.Tuttavia, l’Unione europea non sostituiva le Comunità europee, ma 

le poneva invece all’interno dello stesso quadro della struttura basata su «tre pilastri»: il 

1o pilastro era composto dalle Comunità europee [la CE, la Comunità europea del 

carbone e dell’acciaio (CECA) fino al 2002 e l’Euratom]. Il 2o pilastro consisteva nella 

cooperazione fra i paesi dell’UE nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. 

Il 3o pilastro riguardava la cooperazione fra paesi dell’UE nel campo della giustizia e 

degli affari interni. Ogni nuovo trattato comporta una nuova numerazione degli articoli. 

Il trattato di Lisbona, firmato il 13.12.2007 ed entrato in vigore l’ 1.12.2009, a sua volta 

ha rinominato il TCE come TFUE, il quale ha inglobato i tre pilastri nell’UE riformata 

ed è stato ancora una volta rinumerato. Il TFUE è uno dei due trattati fondamentali 

dell’UE, insieme al trattato sull’Unione europea (TUE). Forma la base dettagliata del 

diritto dell’Unione europea definendo i principi e gli obiettivi dell’Unione e l’ambito 

d’azione all’interno dei settori d’intervento. Stabilisce inoltre i dettagli organizzativi e di 

funzionamento delle istituzioni dell’UE. Come già dichiarato nel preambolo precedente, 

lo scopo del TCE era quello di «porre le fondamenta di un’unione sempre più stretta fra 

i popoli europei». Quella formulazione è ancora presente nel preambolo dell’attuale 

TFUE e del TUE. Questi trattati hanno effettivamente attribuito una dimensione più 

politica e democratica all’integrazione europea, al di là dell’obiettivo originario di tipo 

economico di creare un mercato unico. 

Parte prima, Principi: 

1. descrive l’ambito di applicazione del trattato e il suo collegamento con il TUE 

(articolo 1); 

2. delinea le competenze dell’Unione secondo il livello di poteri dell’UE in ciascun 

settore (articoli 2, 3, 4, 5 e 6); 



3. stabilisce i principi generali che reggono l’azione dell’Unione (articoli da 7 a 

17). 

Parte seconda, Non discriminazione e cittadinanza dell’Unione: 

1. vieta la discriminazione in base alla nazionalità (articolo 18); 

2. afferma l’intenzione dell’UE di «combattere le discriminazioni fondate sul 

sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la 

disabilità, l’età o l’orientamento sessuale» (articolo 19); 

3. stabilisce e definisce la cittadinanza dell’Unione e i diritti correlati (articoli da 

20 a 24). 

Parte terza, la più ampia (articoli da 26 a 197), forma la base giuridica delle politiche e 

azioni interne dell’Unione nei seguenti settori: 

1. il mercato interno (titolo I); 

2. la libera circolazione delle merci (titolo II), compresa l’unione doganale; 

3. la politica agricola comune e la politica comune della pesca (titolo III); 

4. la libera circolazione dei lavoratori (e delle persone in genere), dei servizi e 

dei capitali (titolo IV); 

5. lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (titolo V), compresa la cooperazione di 

polizia e giudiziaria; 

6. i trasporti (titolo VI); 

7. la concorrenza, la fiscalità e il ravvicinamento delle legislazioni (titolo VII); 

8. la politica economica e monetaria (titolo VIII), compresi gli articoli sull’euro; 

9. la politica occupazionale (titolo IX); 

10. la politica sociale (titolo X), in relazione alla Carta sociale europea (1961) e 

alla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (1989); il 

titolo XI istituisce il Fondo sociale europeo; 

11. le politiche relative all’istruzione, alla formazione professionale, alla gioventù e 

allo sport (titolo XII); 

12. la cultura (titolo XIII); 

13. la sanità pubblica (titolo XIV); 

14. la protezione dei consumatori (titolo XV); 

15. le reti che attraversano l’Europa (titolo XVI); 

16. la politica industriale (titolo XVII); 

17. la coesione economica, sociale e territoriale, in altre parole la riduzione delle 

disparità di sviluppo (titolo XVIII); 

18. le politiche relative a ricerca e sviluppo e spazio (titolo XIX); 

19. la politica ambientale (titolo XX); 

20. la politica energetica (titolo XXI); 

21. il turismo (titolo XXII); 

22. la protezione civile (titolo XXIII); 

23. la cooperazione amministrativa (titolo XXIV). 



Parte quarta: L’Associazione dei paesi e territori d’oltremare (articoli da 198 a 204) 

descrive le relazioni speciali fra l’Unione europea e i territori d’oltremare di alcuni paesi 

dell’UE che, al contrario delle regioni ultraperiferiche, non fanno parte dell’Unione. 

Parte quinta, L’azione esterna dell’Unione (articoli da 205 a 222) descrive: 

1. la politica commerciale comune (scambi esterni); 

2. la cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario per i paesi esterni all’UE; 

3. le relazioni con i paesi esterni all’UE (trattati 

internazionali, sanzioni e solidarietà tra paesi dell’UE) e gli organismi 

internazionali; 

4. l’istituzione di delegazioni dell’UE; 

5. che le azioni esterne devono essere in linea con i principi sanciti al capo 1 del 

titolo V del TUE relativo alla politica estera e di sicurezza comune (articolo 

205). 

Parte sesta, Le disposizioni istituzionali e finanziarie approfondiscono: 

1. le istituzioni dell’Unione europea (articoli da 223 a 227); 

2. gli organi consultivi dell’Unione (articoli da 300 a 307); 

3. la Banca europea per gli investimenti (articoli 308 e 309); 

4. gli atti giuridici (regolamenti, direttive, ecc.) e le procedure dell’Unione (articoli 

da 288 a 299); 

5. il bilancio dell’Unione (articoli da 310 a 325); 

6. la cooperazione rafforzata fra paesi dell’UE (articoli da 326 a 334). 

Parte settima — Le disposizioni generali e finali (articoli da 335 a 358) riguardano punti 

giuridici specifici quali la capacità giuridica dell’UE, l’applicazione territoriale e 

temporale, le sedi delle istituzioni, le immunità, l’effetto sui trattati firmati prima del 

1958 e la data di adesione. 

 

- Salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente; 

- Protezione della salute umana; 

- Utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; 

- Promozione sul piano internazionale di misure destinate a 

risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale, e 

in particolare a combattere i cambiamenti climatici. (Art. 191 

par.1 TFUE). 

X. Rapporti tra diritto comunitario, giurisprudenza e dottrina 

costituzionale Italiana 



Va detto che la preminenza a livello comunitario degli interessi ambientali, 

non implica subordinazione degli altri interessi aventi pari dignità, ma 

impone un bilanciamento, in attuazione del principio di integrazione 

congiuntamente al principio di proporzionalità. Questa logica, se 

considerata a livello di ordinamento interno, si può dire che abbia 

determinato un mutamento dell’indirizzo giurisprudenziale della Corte 

costituzionale, la quale ha ampliato su base giurisprudenziale quelle che 

sono le competenze dello Stato in materia di ambiente. Secondo il nuovo 

indirizzo infatti solo lo Stato può assicurare il punto di equilibrio 

sostanziale tra diversi interessi. 

Già nelle sentenze della Corte del 2003 si affidava allo Stato il compito di 

bilanciare gli interessi ambientali con altri altrettanto fondamentali 

interessi. Ma è solo nelle pronunce n. 367 e 37843 del 2007 che si gettano le 

basi per la progressiva ricostruzione stato/centrica della tutela ambientale. 

La pronuncia n. 378 assume particolare rilevanza per l’inquadramento 

dogmatico ed il complessivo posizionamento giuridico della dimensione 

ambientale dell’ordinamento. Nella successiva sentenza n. 380/2007 si 

precisa che proprio in quanto valore costituzionalmente protetto, l’ambiente 

è materia trasversale. Esulando per un attimo dalle sentenze, e sotto un 

profilo valoriale l’ambiente è oggetto del combinato disposto degli artt. 2,  9, 32, Cost. ma anche 41, 42, 43, 44 c.c. Rileva infine l’art. 117 Cost. con 

riferimento all’articolazione dei soggetti dell’ordinamento e alle loro 

competenze. Ma è sulla base delle predette sentenze costituzionali che 

l’ambiente rifluisce nell’ambito della tutela esclusiva dello Stato, mentre la 

valorizzazione dei beni ambientali cade nell’area della competenza 

43 Si tratta di due pronunciamenti con cui il Giudice delle leggi assume una posizione 

sfavorevole alla legittimità di alcune censure costituzionali poste in essere da alcune 

regioni. 



concorrente. Tutte le successive sentenze della Corte costituzionale in 

materia di ambiente, seguono questo indirizzo interpretativo e 

giurisprudenziale. 

Per allargare il campo visuale e sempre in ottica di rapporti tra 

Costituzione, Corte costituzionale e Diritto comunitario va detto 

innanzitutto che, nonostante nel nostro ordinamento esista una notevole 

produzione normativa, giurisprudenziale e dottrinale sull’ambiente, non 

risulta ancora pienamente delineato lo status giuridico della materia 

ambientale nel suo complesso. Ciò in quanto innanzitutto la nostra dottrina 

ha provato spesso, un senso di frustrazione causato dal non riuscire ad 

inquadrare gli istituti del diritto dell’ambiente nelle categorie tradizionali 

del nostro ordinamento, che ha portato a negare per lungo tempo qualsiasi 

autonomia scientifica nel nostro ordinamento alla materia del diritto 

ambientale. 

In secondo luogo rimane tuttora aperto il dibattito fra i sostenitori di un 

approccio antropocentrico alla tutela ambientale e quanti propendono 

invece per privilegiare una visione eco centrica dei rapporti fra diritto e 

ambiente. 

Andando oltre si pone all’attenzione dello scrivente la novella 

costituzionale del 2001, una riforma che molti ritengono imperfetta in 

quanto lascia aperte sia la questione della definizione giuridica di ambiente, 

sia quella della sua collocazione nell’ambito delle norme costituzionali. In 

tale contesto i contributi della Corte finalizzati a delimitare e interpretare la 

problematica relativa all’inquadramento costituzionale e di normativa 

ordinaria della questione ambientale appaiono fondamentali. Ovviamente è 

altrettanto fondamentale il contributo dottrinale, il quale contiene al proprio 



interno una dicotomia tra due ambiti teorici in materia di ambiente: quello 

delle teorie moniste e quello delle teorie pluraliste. Sul versante di queste 

ultime la migliore dottrina nega che si possa avere una ricostruzione 

unitaria della giurisprudenza ambientale. Il contributo in parola suddivide 

la materia ambientale in almeno tre diverse nozioni: una prima lo considera 

in relazione alla tutela degli elementi paesaggistici e culturali, una seconda 

che affronta il problema degli inquinamenti in relazione alla difesa del 

suolo, dell’aria e dell’acqua, una terza che fa riferimento all’urbanistica e al 

governo del territorio. 

Altra dottrina di pari valore sostiene invece che l’ambiente costituisca una 

nozione unitaria, attraverso il suo collegamento, ora ai diritti della 

personalità, ora ai diritti sociali, con angolazioni diverse e articolate ma 

tutte fondamentalmente caratterizzate da un limite di fondo: quello di 

considerare la nozione di ambiente prevalentemente in relazione alla 

rivendicazione di situazioni giuridiche soggettive. Per tornare alla 

questione della rilevanza del concetto di ambiente nella Costituzione 

italiana va detto innanzitutto che la Nostra Costituzione come le altre 

Costituzioni varate subito dopo la fine dell’ultimo conflitto mondiale non 

poteva contenere espliciti riferimenti all’ambiente, in quanto la materia 

ambientale era all’epoca considerata una materia di secondo ordine. Basti 

pensare al dibattito in sede di assemblea costituente, relativo all’articolo 

della Costituzione, il n. 9, rispetto al quale furono manifestate forti 

resistenze basate sulla convinzione del carattere superfluo o addirittura 

inutile di una previsione costituzionale a tutela del paesaggio. 

La norma che offre maggiori spiragli proprio nell’ambito di un 

riconoscimento della doverosità della tutela ambientale è proprio contenuta 



nell’art. 9 Cost.44 che, al secondo comma contiene una enunciazione di 

tutela del “paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione”, 

inserita tra i compiti costituzionalmente riconosciuti in capo 

all’ordinamento. 

44Il testo integrale dell’art. 9 è il seguente: La Repubblica promuove lo sviluppo della 

cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e 

artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche 

nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme 

di tutela degli animali. 

 

Sotto un diverso profilo la protezione dell’ambiente è stata accostata a 

quella della salute che affida alla Repubblica “la tutela della salute come 

fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” e che, alla 

luce del disposto dell’art. 2 può essere interpretato nel senso di favorire la 

salubrità dell’ambiente in ordine alla preservazione della tutela 

dell’individuo. Il rapporto tra ambiente e salute si pone così in un ottica di 

complementarietà, nel senso che l’effettività del diritto alla salute previsto 

nell’articolo 32 presuppone il mantenimento di una salubrità ambientale 

tale da garantire l’integrità fisica e la vita degli individui. A partire dagli 

anni Settanta, tanto la dottrina che la giurisprudenza sottolineano la 

corrispondenza di interessi connessi ad ambiente e salute nell’ottica della 

preservazione della integrità fisica dell’individuo, delineando sia il diritto 

soggettivo che l’interesse collettivo alla salubrità dell’ambiente. Anche 

nella giurisprudenza della Corte costituzionale l’approccio soggettivo del 

diritto all’ambiente salubre ha trovato importanti riscontri in due pronunce 

del 1987, la n. 210 e la n. 641, in cui viene sottolineata la necessità di 

creare istituti giuridici specifici per la sua protezione, cioè a favore della 

tutela di un ambiente salubre. 



I primi sporadici interventi della Corte costituzionale in materia di 

ambiente si rinvengono sempre a partire dagli anni Settanta, come peraltro 

le sunnominate dottrina e giurisprudenza. Si tratta di interventi piuttosto 

eterogenei che possono essere collegati ad aspetti specifici della protezione 

della natura. In questo senso una pronuncia del 1971 relativa all’istituzione 

del Parco dello Stelvio, nella quale viene fatto un primo riferimento alle 

finalità precipue della legge, cioè di tutelare “l’ambiente naturale che si è 

costituito spontaneamente o mediante l’opera dell’uomo in una determinata 

porzione di territorio”. E’ però a partire dagli anni ’80 che il Giudice 

costituzionale, a causa della necessità di risolvere un contenzioso tra Stato 

e Regioni in materia di governo del territorio (e quindi in senso lato, 

dell’ambiente), è chiamato più volte a decidere. I contributi più interessanti 

prima della novella del 2001 possono essere individuati, da un lato, nella 

delineazione di uno schema interpretativo dei rapporti Stato/regioni in 

merito alle competenze in materia di ambiente e dall’altro nella 

ricostruzione giurisprudenziale di un compiuto status dell’ambiente come 

valore costituzionale. 

Per quanto riguarda il primo aspetto, cioè il riparto di competenze in 

materia ambientale, il percorso argomentativo del Giudice costituzionale è 

stato ricostruito in maniera convincente da un orientamento dottrinale che 

individua negli interventi della Corte un modello di governo dell’ambiente 

basato su tre pilastri. 

Il primo “pilastro” può essere individuato nel riconoscimento da parte della 

Consulta di una potestà legislativa di tipo concorrente delle Regioni in 

materia di tutela dell’ambiente pur in assenza di una esplicita voce 

all’interno del catalogo delle materie elencate nella versione originaria 

dell’art. 117 Cost. 



Il secondo pilastro del sistema di governo dell’ambiente si ricaverebbe 

dalla necessità che nell’azione di tutela “siano coinvolti tutti i livelli 

territoriali di governo in una logica di effettiva corresponsabilità e che tale 

concorso di competenze sia determinato dal principio di leale 

cooperazione”. 

Nella ricostruzione in parola, il terzo pilastro è rappresentato dalla graduale 

affermazione di un sistema di riparto delle competenze ambientali tra lo 

Stato e le diverse autonomie territoriali orientato unicamente su logiche di 

tipo sussidiario, fondate cioè, in particolare, sul criterio della dimensione 

territoriale degli interessi e sulla individuazione del livello ottimale di 

allocazione delle diverse funzioni. 

XI. Il concetto di ambiente in Costituzione 

Fino al 2001 mancavano riferimenti diretti alla tutela dell’ambiente in 

Costituzione, e la sua protezione era affidata ad alcuni tentativi 

interpretativi del Giudice delle leggi, che aveva individuato alcune 

situazioni soggettive riferibili alla tutela dell’ambiente negli articoli 2, 9, 32 

della Costituzione, con accenni anche agli articoli 41 e 44 c.c. per confluire 

poi su una definizione di ambiente come “valore costituzionale”. In effetti 

l’art. 2 che afferma il principio personalistico di matrice cattolica, clausola 

generale che consente lo sviluppo dei cosiddetti diritti della personalità è 

stato spesso utilizzato dalla dottrina per postulare l’esistenza a livello 

costituzionale di un diritto soggettivo all’ambiente, ma tutto ciò con scarso 

seguito e scarse applicazioni giurisprudenziali. A sua volta l’art. 9, in 

materia di tutela del paesaggio, è stato spesso chiamato in causa per 

giustificare l’imposizione di vincoli ambientali, ma non è dotato di una 

portata sufficientemente idonea a ricomprendere l’insieme delle materie 



riconducibili all’ambiente né, tantomeno, per affermare un diritto 

all’ambiente. L’art. 32, a tutela della salute può costituire una base per 

l’evidenziazione della tutela di un diritto all’ambiente salubre, ma da 

applicare limitatamente ai casi in cui un ambiente salubre determina 

effettivi benefici alla salute. 

Le maggiori difficoltà esegetiche si pongono però in base all’articolo 117 

Cost., il quale prevede tre tipi di competenza legislativa: esclusiva in capo 

allo Stato, concorrente fra Stato e Regioni e residuale in capo alle Regioni, 

che possono legiferare, in piena autonomia, in tutte le materie non riservate 

alle due liste succitate. Alla competenza esclusiva dello Stato viene affidata 

“la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre nella 

lista concorrente Stato/Regioni ritroviamo la valorizzazione dei beni 

culturali e ambientali. La riserva di legge a favore dello Stato in materia 

ambientale è apparsa inizialmente come in controtendenza rispetto ad un 

ordinamento costituzionalmente orientato ad accrescere il potere delle 

Regioni in materia di ambiente. Nel corso degli anni infatti molte funzioni 

in materia di ambiente erano state attribuite alle Regioni, attraverso 

l’introduzione di istituti quali la VIA e la VAS. Proviamo a definire questi 

concetti, che sono stati introdotti, bisogna dire, a partire da un livello 

sovranazionale che tende a dare attuazione al principio di prevenzione. Il 

primo dei procedimenti elencati, con la sigla VIA, che sta per “Valutazione 

di impatto ambientale”, è stato introdotto in Italia da una direttiva europea, 

la 85/337/CEE del Consiglio europeo. Come detto particolarità del 

procedimento è la sua attinenza al principio di prevenzione: esso è 

finalizzato a prevedere e contrastare le conseguenze dannose di interventi 

sul territorio prima che si verifichino. Relativamente alle categorie di 

progetti sottoponibili al procedimento di valutazione, la normativa 



comunitaria opera una distinzione tra progetti che obbligatoriamente 

formano oggetto del procedimento e progetti che invece sono oggetto di 

valutazione preventiva solo quando gli Stati membri ritengano che le loro 

caratteristiche lo richiedano. L’analisi dei progetti si articola in più punti: le 

caratteristiche dei progetti; la localizzazione dei progetti; le caratteristiche 

dell’impatto potenziale, cioè sul risultato effettivo del progetto. 

Per quanto riguarda il secondo istituto che viene in considerazione, cioè la 

VAS, sigla che sta per “Valutazione ambientale strategica”, introdotto con 

direttiva 2001/42, esso istituto riguarda l’incidenza sull’ambiente 

dell’approvazione di piani e programmi i quali possono produrre 

conseguenze sull’ambiente. La direttiva che ha introdotto nel nostro 

ordinamento il procedimento in parola specifica che le attività suscettibili 

di avere un effetto negativo sull’ambiente sono poste in essere nei settori 

agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della 

gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della 

pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli”. E’ dunque 

evidente la centralità del ruolo che la VAS assume all’interno delle 

politiche ambientali europee. 

Data la situazione delle prerogative che, al di là del disposto costituzionale, 

il legislatore ha pian piano posto a carico delle Regioni, la riserva di legge 

esclusiva a favore dello Stato in materie quali la tutela dell’ambiente e 

dell’ecosistema è stata indicata da molti come il preoccupante passo verso 

un “centralismo ambientale” che potrebbe danneggiare, data la normativa, 

la situazione dell’ambiente a causa di un effettuale “vulnus” alla 

ripartizione delle competenze. Tuttavia già dai primi commenti all’art. 117 

Cost. emerge che il senso di pericolosità che la riforma dello stesso 

prospetta, è soltanto apparente. Innanzitutto l’art. 117 non fornisce una 

definizione di “ambiente” chiara ed esaustiva. In secondo luogo pur citando 

i vocaboli “ambiente” e “ecosistema”, non ne viene data una definizione. 

Tornando alla analisi dei rapporti Stato/Regioni, che in Costituzione è 

previsto per quanto attiene alle materie di competenza concorrente il 

quadro è ancora più incerto in quanto si potrebbe verificare una 

sovrapposizione di legislazione, da parte dello Stato e da parte delle 

Regioni. Infine la Regioni dispongono della competenza residuale che 

consente loro di riappropriarsi di diverse funzioni situate in zone di confine 

ma non immediatamente riferibili alle materie di cui alle due liste dell’art. 

117 Cost. 

A ciò si aggiunga che il successivo art. 118 Cost. disciplina le competenze 

amministrative e di gestione, e prevede un ampio ricorso al principio di 

sussidiarietà, in primis a beneficio dei Comuni ma anche delle Province e 

delle Regioni nei confronti dello Stato centrale. Sembra in tal modo 

superato il principio del “parallelismo” delle funzioni, secondo il quale il 

livello che deteneva la competenza legislativa rispondeva anche della 

connessa funzione amministrativa. 

Si è detto più su che la materia dell’ambiente potrebbe essere considerata 

una materia “trasversale” in quanto interrelata a più settori 

dell’ordinamento. Tuttavia negli ultimi anni il Giudice costituzionale ha 

abbracciato un diverso orientamento, inaugurato dalla Sentenza n. 

367/2007 in materia di paesaggio. La lettera della sentenza, per quanto qui 

interessa è la seguente: “è evidente che sul territorio gravano più interessi 

pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la 

cui cura spetta allo Stato in via esclusiva e quelli concernenti la fruizione 

del territorio, che sono affidati alle competenze regionali, concernenti il 



governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali.” 

Questo nuovo orientamento è stato ulteriormente sviluppato nella sentenza 

successiva cioè la n. 378/2007, in cui i giudici della Consulta hanno 

chiarito che l’ambiente non deve essere considerato come bene immateriale 

trattandosi invece di un bene della vita, materiale e complesso, la cui 

disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia della qualità e degli 

equilibri delle sue singole componenti. Nella sentenza in parola la Corte 

sembra voler chiarire i significati di “ambiente ed ecosistema” attraverso 

un riferimento al diritto internazionale laddove sostiene, sulla base di una 

rilettura della Convenzione di Stoccolma del 1972 che la competenza dello 

Stato concerne il concetto di “ambiente”, quello di “ecosistema” e quello di 

“beni culturali”, precisando che per “ecosistema” deve intendersi quella 

parte di “biosfera” che riguarda l’intero territorio nazionale. Sempre in base 

a questo nuovo indirizzo la tutela dell’ambiente si caratterizzerebbe per una 

serie di elementi, che possono essere riassunti in quattro punti chiave: 

- La tutela dell’ambiente ha un contenuto “oggettivo” in quanto 

riferito ad un bene della vita e “finalistico” perché diretto alla sua 

migliore conservazione; 

- Sullo stesso bene della vita (l’ambiente) concorrono diverse 

competenze le quali restano distinte tra loro e sono chiamate a 

perseguire, in autonomia, le loro finalità mediante la previsione di 

distinte discipline giuridiche (statali o regionali); 

- La competenza statale, quando è espressione della tutela 

dell’ambiente, costituisce un vero e proprio limite nell’esercizio 

delle competenze regionali; 

- Le Regioni purché risultino nell’ambito dell’esercizio delle 

competenze loro attribuite, possono pervenire a livelli di tutela più 



elevati, incidendo alla fine però solo in modo diverso e indiretto 

sulla tutela dell’ambiente. 

La recente sentenza n. 373 del 2010 ha infine rappresentato una occasione 

per qualificare come principi gli elementi chiave della giurisprudenza 

costituzionale in materia di tutela dell’ambiente. 

In merito all’orientamento giurisprudenziale e dottrinale or ora richiamato 

non manca chi sostiene che vi siano ancora questioni aperte non toccate né 

tanto meno risolte dalla dottrina e dalla giurisprudenza in parola. In 

particolare ci si chiede come possa configurarsi concretamente la materia 

denominata “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, che costituisce 

comunque un valore costituzionalmente protetto. Oltre a tale problematica 

riflessione sorgono all’attenzione del giurista, una serie di questioni 

pratiche. Una prima questione è relativa all’esame della giurisprudenza 

recente, che non lascia comprendere se la sunnominata materia sia oggetto 

di una disciplina ben definita oppure sia una materia oggetto di norme 

meramente programmatiche. Un secondo problema riguarda la possibilità o 

meno per le Regioni di derogare in melius alla legislazione statale, mentre 

il terzo concerne i titoli di intervento della potestà legislativa ambientale 

delle stesse Regioni i quali non sarebbero secondo la dottrina individuati 

con sufficiente chiarezza. 

XII. Cenni di Diritto amministrativo in materia ambientale 

Nelle ripartizioni tradizionali del Diritto amministrativo si tende ad 

attribuire una importanza fondamentale al diritto processuale 

amministrativo, ponendo in secondo piano tutte le altre problematiche che 

potrebbero rientrare nel novero delle attività amministrative, cioè i 

numerosi profili sostanziali. Questi ultimi sono invece un elemento 



essenziale del diritto amministrativo dell’ambiente. In effetti i principi che 

valgono per il diritto processuale generale non valgono in riferimento alla 

problematica ambientale. Tuttavia si può sicuramente affermare che il 

principio del “favor libertatis” che presiede alle attività economiche, nel 

senso di tutelare la libertà di sfruttamento delle risorse ambientali viene 

progressivamente sostituito del “favor naturae”, con una evidente 

preferenza accordata alla tutela degli interessi pubblici ambientali nei 

confronti di iniziative private. Conseguentemente il disposto dell’art. 41 

Cost. è stato modificato attraverso il divieto di porre in essere tutte quelle 

attività che potrebbero danneggiare l’ambiente. 

Le prescrizioni in materia di tutela ambientale, emanate dalla autorità 

hanno quasi del tutto perduto il carattere di tipicità tanto che alle volte si 

verifica un porre “a carico” dei privati quelle attività che implicano un 

costo notevole. 

Nel contesto del diritto amministrativo si può argomentare nel modo 

seguente: 

- È escluso il principio del silenzio – assenso, sostituito dall’ordine 

dell’autorità; 

- Viene introdotta un’ampia deroga all’intangibilità dei diritti 

quesiti, quali configurati dal rilascio di una autorizzazione 

all’esercizio di attività economica, nel caso di iniziative inerenti ad 

un interesse ambientale. La concedibilità dell’autorizzazione può 

venire meno anche in corso d’opera, sempre che sopraggiungano 

istanze a carattere ambientale ovvero relative alla evoluzione della 

migliore tecnologia, o all’entrata in vigore di nuove normative; 



- Non è ammessa la previa notifica di inizio attività in sostituzione 

di un procedimento permissivo, a parte i casi di attività di recupero 

di rifiuti e dello svolgimento di attività a ridotto inquinamento 

atmosferico; 

- E’ preclusa in materia ambientale la sanzione dell’esaurimento del 

potere di provvedere in caso di ritardo della pubblica autorità 

competente, ammettendosi solo il ricorso per sostituzione 

all’autorità sovraordinata; 

- Resta inapplicato il principio generale della tempestività della 

azione amministrativa, con la fissazione di termini per provvedere 

sulle istanze dei privati, per mancanza di sanzioni sui ritardi e 

sulle omissioni; 

- Viene aggirato il principio del non aggravamento del 

procedimento amministrativo sia mediante il ricorso a prescrizioni 

conformative minuziose ed invasive, sia attraverso artifizi 

procedimentali; 

- Il divieto di ricorso all’analogia nella prassi viene derogato sia in 

sede di interpretazione giudiziale sia in sede di applicazione della 

norma specifica; 

- La sanabilità degli abusi ambientali non viene espressamente 

disciplinata, e resta fermo il loro carattere incriminante; 

- La responsabilità estesa dal produttore del prodotto che canalizza 

non solo gli obblighi connessi alla produzione ma anche di 

organizzare centri di raccolta e smaltimento dei rifiuti prodotti 

dalla propria attività; 

- Le restrizioni all’esercizio della delega per lo svolgimento dei 

compiti ambientali quale esimente di responsabilità nell’impresa 

fissando condizioni stringenti e requisiti tassativi di applicabilità; 



- Sotto il profilo processuale viene derogato il principio di matrice 

civilistica della personalità dell’interesse ad agire, ed il principio 

di origine costituzionale che riserva la legittimazione attiva nei 

confronti della Pubblica Amministrazione per lesione di interessi 

legittimi o di diritti soggettivi, concedendosi alle associazioni 

ambientaliste nazionali la facoltà di ricorrere in sede 

giurisdizionale amministrativa per l’annullamento di 

provvedimenti amministrativi illegittimi, a tutela di semplici 

interessi diffusi. 

Vero è che ad oggi si potrebbe cogliere l’emergere di una progressiva 

riconduzione del diritto ambientale nell’ambito del diritto amministrativo, 

intendendo con tale espressione l’espansione dei profili amministrativi 

rispetto alla situazione embrionale nella quale il diritto ambientale era stato 

descritto or sono quarant’anni da autorevole dottrina che aveva inaugurato 

tali studi. La rilevanza determinante del diritto amministrativo è 

riconosciuta dagli studiosi di Diritto penale dell’ambiente, i quali mettono 

in luce il carattere ausiliario della propria disciplina essendo il profilo 

penale influenzato dai fatti amministrativi come veri e propri elementi 

costitutivi delle fattispecie criminose ambientali. 

Un diritto ambientale come disciplina del tutto autonoma richiede la 

realizzazione del progressivo allineamento “reciproco” della disciplina 

repressiva con quella incentivante. Tuttavia, mentre la disciplina fondata su 

ordini conformativi e su divieti diviene sempre più consistente, minuziosa 

ed invasiva, per porre fine a tale crescita esponenziale a livello normativo 

ha iniziato a manifestarsi la tendenza a consentire al privato di 

autocertificare la conformità dell’attività che egli decide di intraprendere a 

tutta la normativa a carattere amministrativo inerente a quella stessa 



attività. Tuttavia in ambito amministrativo non manca chi ritiene che tale 

maggiore autonomia conferita al privato nasconda in realtà un artifizio 

legislativo che tende ad aggirare la normativa per consentire la 

realizzazione di attività non conformi a legge. Al fine di comporre il 

potenziale contenzioso tra livello di attività giuridica pubblica e privata, il 

legislatore costruisce molte norme ambientali secondo uno schema binario: 

da un lato prescrive divieti all’attività privata; dall’altro concede deroghe. 

In realtà ogni nuova funzione e ogni nuovo provvedimento amministrativo 

viene posto a carico del sistema degli operatori privati, secondo un criterio 

di traslazione degli oneri per lo svolgimento delle attività istituzionali delle 

Pubbliche amministrazioni. 

Per continuare il discorso va nominato senz’altro il provvedimento di 

codificazione delle principali fonti di settore (amministrativo), a seguito del 

quale (d.lgs. 152/2006) vengono raggruppate in un solo testo, mentre in 

precedenza erano presenti in una molteplicità di provvedimenti distinti. 

Dopo l’emanazione del provvedimento il legislatore ha inteso inserire, per 

il tramite del d.lgs. 128/2010, nella parte introduttiva del provvedimento 

adottato in precedenza, alcuni principi fondamentali, integrando i 

precedenti che erano stati fortemente criticati dalla dottrina. Tuttavia 

quest’ultima è quasi del tutto concorde nel ritenere il provvedimento in 

parola non come una struttura legislativa coerente e sistematica ma una 

semplice giustapposizione. Per rimediare alla difficoltà applicativa di 

norme prive di un coordinamento che ne sintetizzi e ne chiarifichi il 

contenuto, il legislatore inserisce all’interno del provvedimento in parola 

una serie di principi generali che potrebbero trovare applicazione anche in 

prospettiva europea. Il provvedimento di integrazione non ha però sortito 

gli effetti che il legislatore si era prefisso. Ciò detto, una reale rilevanza e 



conformità alle norme dell’ordinamento si rinviene nella disposizione che 

fissa e qualifica i principi contenuti nella parte prima del codice ambientale 

come regole generali “della materia ambientale negli atti normativi, di 

indirizzo e coordinamento e nell’emanazione dei provvedimenti 

contingibili e urgenti”. (Art.3 – bis, comma 2). 

La norma presenta alcuni aspetti interessanti. In primo luogo esclude che i 

principi elencati nella prima parte del d.lgs. 152/2006 possano essere 

invocate come norme di relazione, dacché il legislatore le definisce “norme 

di azione”. Gli atti che dovranno porsi a confronto con i suddetti principi 

non potranno essere quelli normativi di natura primaria, ma quelli di natura 

secondaria nonché quelli amministrativi generali. Per quanto concerne le 

ordinanze degli enti amministrativi se ne riduce il numero e la frequenza 

con la quale vengono emanate. 

Tuttavia è ancora possibile affermare che tutte le attività produttive e di 

erogazione dei servizi che presentino inerenza agli interessi ambientali 

sono sottoposte a regime amministrativo. L’ordinamento del settore 

amministrativo comprende nel novero delle proprie competenze, le 

seguenti: autorizzazioni costitutive, autorizzazioni in funzione del bisogno, 

autorizzazioni in funzione di programmazione, autorizzazioni in funzione 

di controllo, autorizzazioni dichiarative e altre ancora. 

I provvedimenti autorizzativi in materia ambientale presentano alcuni 

caratteri comuni. Innanzitutto non preesiste una situazione di diritto 

soggettivo ai sensi dell’art. 41 Cost., ma di interesse legittimo. In secondo 

luogo per sintetizzare la situazione giuridica soggettiva di coloro che 

intendono porre in essere attività che sono subordinate ad una 

autorizzazione amministrativa, si potrebbe utilizzare la formula studiata all’inizio del ‘900, formula conosciuta come “divieto con riserva di 

permesso”. In effetti la disciplina del procedimento amministrativo in 

materia di ambiente è tuttora dettata dalla legge generale sul procedimento 

amministrativo. La stessa L. 241/199045 si incarica di regolare le modalità 

 Legge 7 agosto 1990, n. 241 

Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai 

documenti amministrativi 

Art. 1. (Princípi generali dell'attività amministrativa) 

1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di 

economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le 

modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli 

procedimenti, nonché dai princípi dell'ordinamento comunitario. 

1-bis. La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, 

agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. 

1-ter. I soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative assicurano il 

rispetto dei princípi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello 

cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla 

presente legge. 

2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per 

straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. 

2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi 

della collaborazione e della buona fede. 

(comma aggiunto dall'art. 12, comma 1, lettera 0a), legge n. 120 del 2020) 

Art. 2. (Conclusione del procedimento) 

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere 

iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante 

l’adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, 

inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche 

amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in 

forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al 

punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo. 

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 

non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle 

amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il 

termine di trenta giorni. 

3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi 

dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri 



competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione 

e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta 

giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle 

amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri 

ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i 

procedimenti di propria competenza. 

4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo 

dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della 

particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a 

novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni 

statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su 

proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la 

semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini 

ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione 

dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti 

l’immigrazione. 

4-bis. Le pubbliche amministrazioni misurano e pubblicano nel proprio sito internet 

istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, i tempi effettivi di 

conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le 

imprese, comparandoli con i ter- mini previsti dalla normativa vigente. Con decreto del 

Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica 

amministrazione, previa intesa in Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto 

legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti modalità e criteri di misurazione dei 

tempi effettivi di conclusione dei procedimenti, nonché le ulteriori modalità di 

pubblicazione di cui al primo periodo. 

(comma introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), legge n. 120 del 2020) 

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di 

garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di 

conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza. 

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento 

d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. 

7. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del 

presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non 

superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a 

fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione 

stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si 

applicano le disposizioni dell’articolo 14, comma 2. 

8. La tutela in materia di silenzio dell'amministrazione è disciplinata dal codice del 

processo amministrativo. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso 

proposto avverso il silenzio inadempimento dell'amministrazione sono trasmesse, in via 

telematica, alla Corte dei conti. 

8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla 

osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini 



di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, 

ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i 

provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali 

effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza 

dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-

nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni. 

(comma introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), legge n. 120 del 2020) 

9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento 

di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e 

amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. 

9-bis. L' organo di governo individua un soggetto nell'ambito delle figure apicali 

dell'amministrazione o una unità organizzativa cui attribuire il potere sostitutivo in caso 

di inerzia. Nell'ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera 

attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in 

mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell'amministrazione. Per 

ciascun procedimento, sul sito internet istituzionale dell’amministrazione è pubblicata, 

in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l’indicazione del 

soggetto o dell’unità organizzativa a cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui 

l’interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter. Tale soggetto, in 

caso di ritardo, comunica senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della 

valutazione dell’avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del 

proprio ordinamento e dei contratti collettivi nazionali di lavoro, e, in caso di mancata 

ottemperanza alle disposizioni del presente comma, assume la sua medesima 

responsabilità oltre a quella propria. 

(comma introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), legge n. 120 del 2020, poi così 

modificato dall'art. 61, comma 1, lettera a), della legge n. 108 del 2021) 

9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello 

superiore di cui al comma 7, il responsabile o l’unità organizzativa di cui al comma 9-

bis, d’ufficio o su richiesta dell’interessato, esercita il potere sostitutivo e, entro un 

termine 28 maggio 2021 61 pari alla metà di quello originariamente previsto, conclude 

il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario. 

(comma introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), legge n. 120 del 2020, poi così 

sostituito dall'art. 61, comma 1, lettera b), della legge n. 108 del 2021) 

9-quater. Il responsabile individuato ai sensi del comma 9-bis, entro il 30 gennaio di 

ogni anno, comunica all'organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e 

strutture amministrative competenti, nei quali non è stato rispettato il termine di 

conclusione previsti dalla legge o dai regolamenti. Le Amministrazioni provvedono 

all'attuazione del presente comma, con le risorse umane, strumentali e finanziarie 

disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza 

pubblica. 

9-quinquies. Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte è espressamente 

indicato il termine previsto dalla legge o dai regolamenti di cui all'articolo 2 e quello 

effettivamente impiegato. 



Art. 2-bis. (Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del 

procedimento) 

1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono 

tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza 

dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. 

1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio 

qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione 

del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, 

l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le 

modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai 

sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme 

corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento. 

Art. 3. (Motivazione del provvedimento) 

1. Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione 

amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere 

motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i 

presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione 

dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria. 

2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. 

3. Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato 

dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e 

reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama. 

4. In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui 

è possibile ricorrere. 

Art. 3-bis. (Uso della telematica) 

(introdotto dall'art. 3 della legge n. 15 del 2005) 

1. Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche 

agiscono mediante strumenti informatici e telematici , nei rapporti interni, tra le diverse 

amministrazioni e tra queste e i privati. 

(comma introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera b), legge n. 120 del 2020) 

Art. 4. (Unità organizzativa responsabile del procedimento) 

1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche 

amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad 

atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro 

adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale. 

2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto 

previsto dai singoli ordinamenti. 



Art. 5. (Responsabile del procedimento) 

1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro 

dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro 

adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione 

del provvedimento finale. 

2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato 

responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa 

determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4. 

3. L’unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del 

responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, a 

richiesta, a chiunque vi abbia interesse. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera c), legge n. 120 del 2020) 

Art. 6. (Compiti del responsabile del procedimento) 

1. Il responsabile del procedimento: 

a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i 

presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento; 

b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e 

adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, 

può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o 

incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni 

documentali; 

c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui 

all’articolo 14; 

d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai 

regolamenti; 

e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti 

all’organo competente per l’adozione. L'organo competente per l'adozione del 

provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può 

discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se 

non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. 

Art. 6-bis. (Conflitto di interessi) 

1. Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i 

pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale 

devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, 

anche potenziale. 

Art. 7. (Comunicazione di avvio del procedimento) 

1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di 

celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le 

modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento 

finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. 

Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un 



provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente 

individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire 

loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento. 

2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, 

anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, 

provvedimenti cautelari. 

Art. 8. (Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento) 

1. L’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante 

comunicazione personale. 

2. Nella comunicazione debbono essere indicati: 

a) l’amministrazione competente; 

b) l’oggetto del procedimento promosso; 

c) l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del 

procedimento; 

(lettera così modificata dall'art. 12, comma 1, lettera d), legge n. 120 del 2020) 

c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve 

concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione; 

c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa 

istanza; 

d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’articolo 

64-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è 

possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’articolo 

41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti 

previsti dalla presente legge; 

(lettera così sostituita dall'art. 12, comma 1, lettera d), legge n. 120 del 2020) 

d-bis) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o 

accessibili con le modalità di cui alla lettera d). 

(lettera aggiunta dall'art. 12, comma 1, lettera d), legge n. 120 del 2020) 

3. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o 

risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi 

di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite 

dall’amministrazione medesima. 

4. L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal 

soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista. 

Art. 9. (Intervento nel procedimento) 

1. Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di 

interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio 

dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento. 

Art. 10. (Diritti dei partecipanti al procedimento) 

1. I soggetti di cui all’articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto: 



a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’articolo 24; 

b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di 

valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento. 

 Art. 10-bis. (Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza) 

1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità 

competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica 

tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro 

il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto 

di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La 

comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusione dei 

procedimenti, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle 

osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo 

periodo. Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato 

accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a 

dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne 

sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni. In caso di 

annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il 

suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già 

emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. Le disposizioni di cui al presente 

articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia 

previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti 

previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all'accoglimento della 

domanda inadempienze o ritardi attribuibili all'amministrazione. 

(comma modificato dall'art. 9, comma 3, della legge n. 180 del 2011, poi dall'art. 12, 

comma 1, lettera e), legge n. 120 del 2020) 

Art. 11. (Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento) 

1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, 

l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in 

ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di 

determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione 

di questo. 

1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile 

del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o 

contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati. 

2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per 

atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non 

diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti 

in quanto compatibili. Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai 

sensi dell’articolo 3. 

3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti 

per questi ultimi. 



4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede 

unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un 

indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. 

4-bis. A garanzia dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, in 

tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al 

comma 1, la stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo 

che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento. 

5. (abrogato) 

Art. 12. (Provvedimenti attributivi di vantaggi economici) 

1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione 

di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono 

subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle 

forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le 

amministrazioni stesse devono attenersi. 

2. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai 

singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1. 

Art. 13. (Ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione) 

1. Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti 

dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, 

amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano 

ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. 

2. Dette disposizioni non si applicano altresì ai procedimenti tributari per i quali restano 

parimenti ferme le particolari norme che li regolano. 

Art. 14. (Conferenze di servizi) 

(articolo così sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 127 del 2016) 

1. La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall'amministrazione 

procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del 

privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale 

degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più 

procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale 

conferenza si svolge con le modalità previste dall'articolo 14-bis o con modalità diverse, 

definite dall'amministrazione procedente. 

2. La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente 

quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più 

pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da 

diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l'attività del 

privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a 

conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni 

pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, da 

una delle amministrazioni procedenti. 



3. Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi 

l'amministrazione procedente, su motivata richiesta dell'interessato, corredata da uno 

studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al 

richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le 

condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla 

osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati. 

L'amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione 

della conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta 

stessa. La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell'articolo 14-bis, 

con abbreviazione dei termini fino alla metà. Le amministrazioni coinvolte esprimono le 

proprie determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall'interessato. 

Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie 

determinazioni, l'amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al 

richiedente. Ove si sia svolta la conferenza preliminare, l'amministrazione procedente, 

ricevuta l'istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea nei termini e 

con le modalità di cui agli articoli 14-bis, comma 7, e 14-ter e, in sede di conferenza 

simultanea, le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere 

motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi 

nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul 

progetto definitivo. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse 

pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed 

economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le 

intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, 

comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. 

4. Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza 

regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta 

e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione del medesimo progetto, 

vengono acquisiti nell'ambito della conferenza di servizi, convocata in modalità 

sincrona ai sensi dell'articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall'articolo 27-bis del 

decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. 

(comma così sostituito dall'art. 24 del d.lgs. 104 del 2017) 

5. L'indizione della conferenza è comunicata ai soggetti di cui all'articolo 7, i quali 

possono intervenire nel procedimento ai sensi dell'articolo 9. 

Art. 14-bis. (Conferenza semplificata) 

(articolo così sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 127 del 2016) 

1. La conferenza decisoria di cui all'articolo 14, comma 2, si svolge in forma 

semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi di cui ai commi 6 e 7. Le 

comunicazioni avvengono secondo le modalità previste dall'articolo 47 del decreto 

legislativo 7 marzo 2005, n. 82. 

2. La conferenza è indetta dall'amministrazione procedente entro cinque giorni 

lavorativi dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il 

procedimento è ad iniziativa di parte. A tal fine l'amministrazione procedente comunica 

alle altre amministrazioni interessate: 



a) l'oggetto della determinazione da assumere, l'istanza e la relativa documentazione 

ovvero le credenziali per l'accesso telematico alle informazioni e ai documenti utili ai 

fini dello svolgimento dell'istruttoria; 

b) il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le 

amministrazioni coinvolte possono richiedere, ai sensi dell'articolo 2, comma 7, 

integrazioni documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in 

documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente acquisibili 

presso altre pubbliche amministrazioni; 

c) il termine perentorio, comunque non superiore a quarantacinque giorni, entro il quale 

le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla 

decisione oggetto della conferenza, fermo restando l'obbligo di rispettare il termine 

finale di conclusione del procedimento. Se tra le suddette amministrazioni vi sono 

amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico/territoriale, dei beni 

culturali, o alla tutela della salute dei cittadini, ove disposizioni di legge o i 

provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il suddetto 

termine è fissato in novanta giorni; 

d) la data della eventuale riunione in modalità sincrona di cui all'articolo 14-ter, da 

tenersi entro dieci giorni dalla scadenza del termine di cui alla lettera c), fermo restando 

l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. 

3. Entro il termine di cui al comma 2, lettera c), le amministrazioni coinvolte rendono le 

proprie determinazioni, relative alla decisione oggetto della conferenza. Tali 

determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso 

e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. Le 

prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell'assenso o del superamento 

del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un 

vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale 

ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell'interesse pubblico. 

4. Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono 

l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione 

entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una 

determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza 

condizioni. Restano ferme le responsabilità dell'amministrazione, nonché quelle dei 

singoli dipendenti nei confronti dell'amministrazione, per l'assenso reso, allorché 

implicito. 

5. Scaduto il termine di cui al comma 2, lettera c), l'amministrazione procedente adotta, 

entro cinque giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della 

conferenza, con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, qualora abbia acquisito 

esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora 

ritenga, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, che le condizioni e 

prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell'assenso o del 

superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche 

sostanziali alla decisione oggetto della conferenza. Qualora abbia acquisito uno o più 

atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il 

medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che 

produce l'effetto del rigetto della domanda. Nei procedimenti a istanza di parte la 



suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-

bis. L'amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le 

eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai 

sensi del comma 2. Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data 

ragione nell'ulteriore determinazione di conclusione della conferenza. 

6. Fuori dei casi di cui al comma 5, l'amministrazione procedente, ai fini dell'esame 

contestuale degli interessi coinvolti, svolge, nella data fissata ai sensi del comma 2, 

lettera d), la riunione della conferenza in modalità sincrona, ai sensi dell'articolo 14-ter. 

7. Ove necessario, in relazione alla particolare complessità della determinazione da 

assumere, l'amministrazione procedente può comunque procedere direttamente in forma 

simultanea e in modalità sincrona, ai sensi dell'articolo 14-ter. In tal caso indice la 

conferenza comunicando alle altre amministrazioni le informazioni di cui alle lettere a) 

e b) del comma 2 e convocando la riunione entro i successivi quarantacinque giorni. 

L'amministrazione procedente può altresì procedere in forma simultanea e in modalità 

sincrona su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato interessato 

avanzata entro il termine perentorio di cui al comma 2, lettera b). In tal caso la riunione 

è convocata nei successivi quarantacinque giorni 2. 

Art. 14-ter. (Conferenza simultanea) 

(articolo così sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 127 del 2016) 

1. La prima riunione della conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità 

sincrona si svolge nella data previamente comunicata ai sensi dell'articolo 14-bis, 

comma 2, lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell'articolo 14-bis, comma 7, con 

la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti 

delle amministrazioni competenti. 

2. I lavori della conferenza si concludono non oltre quarantacinque giorni decorrenti 

dalla data della riunione di cui al comma 1. Nei casi di cui all'articolo 14-bis, comma 7, 

qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-

territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è fissato in novanta 

giorni. Resta fermo l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del 

procedimento. 

3. Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico 

soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la 

posizione dell'amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della 

conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini 

dell'assenso. 

4. Ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni 

statali sono rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente in 

modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni, nominato, 

anche preventivamente per determinate materie o determinati periodi di tempo, dal 

Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, ove si tratti soltanto di amministrazioni 

periferiche, dal Prefetto. Ferma restando l'attribuzione del potere di rappresentanza al 

suddetto soggetto, le singole amministrazioni statali possono comunque intervenire ai 

lavori della conferenza in funzione di supporto. Le amministrazioni di cui all'articolo 



14-quinquies, comma 1, prima della conclusione dei lavori della conferenza, possono 

esprimere al suddetto rappresentante il proprio dissenso ai fini di cui allo stesso comma. 

5. Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di 

designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla 

stessa regione o allo stesso ente locale nonché l'eventuale partecipazione delle suddette 

amministrazioni ai lavori della conferenza. 

6. Alle riunioni della conferenza possono essere invitati gli interessati, inclusi i soggetti 

proponenti il progetto eventualmente dedotto in conferenza. 

7. All'esito dell'ultima riunione, e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, 

l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della 

conferenza, con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, sulla base delle posizioni 

prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi 

rappresentanti. Si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il 

cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non 

abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un 

dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della 

conferenza. 

Art. 14-quater. (Decisione della conferenza di servizi) 

(articolo così sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 127 del 2016) 

1. La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata 

dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli 

atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori 

di beni o servizi pubblici interessati. 

2. Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di 

conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione 

l'amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, 

determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies. Possono altresì 

sollecitarla, purché abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante di cui ai 

commi 4 e 5 dell'articolo 14-ter, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei 

termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-

quinquies. 

3. In caso di approvazione unanime, la determinazione di cui al comma 1 è 

immediatamente efficace. In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, 

l'efficacia della determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai 

sensi dell'articolo 14-quinquies e per il periodo utile all'esperimento dei rimedi ivi 

previsti. 

4. I termini di efficacia di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di 

assenso comunque denominati acquisiti nell'ambito della conferenza di servizi 

decorrono dalla data della comunicazione della determinazione motivata di conclusione 

della conferenza. 



Art. 14-quinquies. (Rimedi per le amministrazioni dissenzienti) 

(articolo così sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 127 del 2016) 

1. Avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza, entro 10 giorni 

dalla sua comunicazione, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, 

paesaggistico/territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica 

incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei 

ministri a condizione che abbiano espresso in modo non equivoco il proprio motivato 

dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le amministrazioni 

statali l'opposizione è proposta dal Ministro competente. 

2. Possono altresì proporre opposizione le amministrazioni delle regioni o delle 

province autonome di Trento e di Bolzano, il cui rappresentante, intervenendo in una 

materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in 

seno alla conferenza. 

3. La proposizione dell'opposizione sospende l'efficacia della determinazione motivata 

di conclusione della conferenza. 

4. La Presidenza del Consiglio dei ministri indice, per una data non posteriore al 

quindicesimo giorno successivo alla ricezione dell'opposizione, una riunione con la 

partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre 

amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza. In tale riunione i partecipanti 

formulano proposte, in attuazione del principio di leale collaborazione, per 

l'individuazione di una soluzione condivisa, che sostituisca la determinazione motivata 

di conclusione della conferenza con i medesimi effetti. 

5. Qualora alla conferenza di servizi abbiano partecipato amministrazioni delle regioni o 

delle province autonome di Trento e di Bolzano, e l'intesa non venga raggiunta nella 

riunione di cui al comma 4, può essere indetta, entro i successivi quindici giorni, una 

seconda riunione, che si svolge con le medesime modalità e allo stesso fine. 

6. Qualora all'esito delle riunioni di cui ai commi 4 e 5 sia raggiunta un'intesa tra le 

amministrazioni partecipanti, l'amministrazione procedente adotta una nuova 

determinazione motivata di conclusione della conferenza. Qualora all'esito delle 

suddette riunioni, e comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della 

riunione, l'intesa non sia raggiunta, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri. La 

questione è posta, di norma, all'ordine del giorno della prima riunione del Consiglio dei 

ministri successiva alla scadenza del termine per raggiungere l'intesa. Alla riunione del 

Consiglio dei ministri possono partecipare i Presidenti delle regioni o delle province 

autonome interessate. Qualora il Consiglio dei ministri non accolga l'opposizione, la 

determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente 

efficacia. Il Consiglio dei ministri può accogliere parzialmente l'opposizione, 

modificando di conseguenza il contenuto della determinazione di conclusione della 

conferenza, anche in considerazione degli esiti delle riunioni di cui ai commi 4 e 5. 

7. Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto 

speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti speciali di 

autonomia e dalle relative norme di attuazione. 



Art. 15. (Accordi fra pubbliche amministrazioni) 

1. Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni pubbliche 

possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in 

collaborazione di attività di interesse comune. 

2. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste 

dall’articolo 11, commi 2 e 3. 

2-bis. A fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi di cui al comma 1 sono sottoscritti con 

firma digitale, ai sensi dell'articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, con 

firma elettronica avanzata, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera q-bis) del decreto 

legislativo 7 marzo 2005, n. 82, o con altra firma elettronica qualificata pena la nullità 

degli stessi. Dall'attuazione della presente disposizione non devono derivare nuovi o 

maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. All'attuazione della medesima si 

provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste dalia 

legislazione vigente. 

Art. 16. (Attività consultiva) 

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, 

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, (ora articolo 1 del d.lgs. n. 165 del 2001 - 

n.d.r.) sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro venti giorni 

dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a 

dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il 

quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal ricevimento 

della richiesta. 

2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che 

l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente 

procede indipendentemente dall’espressione del parere. Salvo il caso di omessa richiesta 

del parere, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli 

eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera f), legge n. 120 del 2020) 

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano 

essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, 

territoriale e della salute dei cittadini. 

4. Nel caso in cui l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie i termini di cui 

al comma 1 possono essere interrotti per una sola volta e il parere deve essere reso 

definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte 

delle amministrazioni interessate. 

5. I pareri di cui al comma 1 sono trasmessi con mezzi telematici. 

6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per 

l’adozione dei pareri loro richiesti. 



6-bis. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 127 del codice dei contratti pubblici 

relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e 

successive modificazioni. 

Art. 17. (Valutazioni tecniche) 

1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per 

l’adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le 

valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o 

non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente 

nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal 

ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette 

valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che 

siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti 

universitari. 

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano 

essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-

territoriale e della salute dei cittadini. 

3. Nel caso in cui l’ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie 

all’amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 16. 

Art. 17-bis. Effetti del silenzio e dell’inerzia nei rapporti tra amministrazioni pubbliche 

e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici 

(articolo introdotto dall'art. 3 della legge n. 124 del 2015) 

1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque 

denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per 

l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre 

amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il 

proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema 

di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte 

dell'amministrazione procedente. Esclusi i casi di cui al comma 3, quando per 

l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi è prevista la proposta di una o 

più amministrazioni pubbliche diverse da quella competente ad adottare l’atto, la 

proposta stessa è trasmessa entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta da parte di 

quest’ultima amministrazione. Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il 

gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze 

istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine 

stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni 

dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; lo stesso 

termine si applica qualora dette esigenze istruttorie siano rappresentate 

dall’amministrazione proponente nei casi di cui al secondo periodo. Non sono ammesse 

ulteriori interruzioni di termini. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera g), legge n. 120 del 2020) 

2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il 

concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. Esclusi i casi di cui al comma 3, 

qualora la proposta non sia trasmessa nei termini di cui al comma 1, secondo periodo, 



l’amministrazione competente può comunque procedere. In tal caso, lo schema di 

provvedimento, corredato della relativa documentazione, è trasmesso 

all’amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta per acquisirne l’assenso 

ai sensi del presente articolo. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali 

coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, 

previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo 

schema di provvedimento. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera g), legge n. 120 del 2020) 

3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista 

l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni 

preposte alla tutela ambientale, paesaggistico/territoriale, dei beni culturali e della salute 

dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza 

di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di 

cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le 

amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di 

novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. 

Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla 

osta, lo stesso si intende acquisito. 

4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del 

diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi. 

Art. 18. (Autocertificazione) 

1. Le amministrazioni adottano le misure organizzative idonee a garantire l’applicazione 

delle disposizioni in materia di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti 

da parte di cittadini a pubbliche amministrazioni di cui al decreto del Presidente della 

Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera h), legge n. 120 del 2020) 

2. I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del 

procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione 

procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. 

L'amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari 

per la ricerca dei documenti. 

3. Parimenti sono accertati d’ufficio dal responsabile del procedimento i fatti, gli stati e 

le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione è 

tenuta a certificare. 

3-bis. Nei procedimenti avviati su istanza di parte, che hanno ad oggetto l’erogazione di 

benefici economici comunque denominati, indennità, prestazioni previdenziali e 

assistenziali, erogazioni, contributi, sovvenzioni, finanziamenti, prestiti, agevolazioni, 

da parte di pubbliche amministrazioni ovvero il rilascio di autorizzazioni e nulla osta 

comunque denominati, le dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47 del decreto del 

Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, ovvero l’acquisizione di dati e 

documenti di cui ai commi 2 e 3, sostituiscono ogni tipo di documentazione 

comprovante tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti dalla normativa di 

riferimento, fatto comunque salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi 



antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, 

n. 159. 

(comma aggiunto dall'art. 12, comma 1, lettera h), legge n. 120 del 2020) 

Art. 18-bis. (Presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni) 

(articolo introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera a), d.lgs. n. 126 del 2016) 

1. Dell'avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni è rilasciata 

immediatamente, anche in via telematica, una ricevuta, che attesta l'avvenuta 

presentazione dell'istanza, della segnalazione e della comunicazione e indica i termini 

entro i quali l'amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero entro i quali 

il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza. Se la ricevuta 

contiene le informazioni di cui all'articolo 8, essa costituisce comunicazione di avvio del 

procedimento ai sensi dell'articolo 7. La data di protocollazione dell'istanza, 

segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di effettiva 

presentazione. Le istanze, segnalazioni o comunicazioni producono effetti anche in caso 

di mancato rilascio della ricevuta, ferma restando la responsabilità del soggetto 

competente. 

2. Nel caso di istanza, segnalazione o comunicazione presentate ad un ufficio diverso da 

quello competente, i termini di cui agli articoli 19, comma 3, e 20, comma 1, decorrono 

dal ricevimento dell'istanza, segnalazione o della comunicazione da parte dell'ufficio 

competente. 

Art. 19. (Segnalazione certificata di inizio attività - SCIA) 

(per l'interpretazione si veda l'art. 5, comma 2, legge n. 106 del 2011) 

1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla 

osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli 

richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui 

rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti 

dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite 

o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il 

rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola 

esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli 

atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica 

sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della 

giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di 

acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla 

normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa 

comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni 

e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti 

previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, 

nonché, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e 

asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte 

dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 

2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative 

alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e 

asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche 

di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede 

l'acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l'esecuzione di verifiche 

preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e 

asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive 

degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle 

dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può 

essere presentata a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, ad 

eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità 

telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della 

ricezione da parte dell'amministrazione. 

2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata, anche nei casi di cui 

all'articolo 19-bis, comma 2, dalla data della presentazione della segnalazione 

all’amministrazione competente. 

(comma così modificato dall'art. 3, comma 1, lettera b), d.lgs. n. 126 del 2016) 

3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei 

presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della 

segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di 

prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora 

sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, 

l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere 

prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta 

giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del 

privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto 

motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela 

dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, 

sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione 

dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che 

ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette 

misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli 

effetti della sospensione eventualmente adottata. 

(comma sostituito dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015, poi così modificato 

dall'art. 3, comma 1, lettera b), d.lgs. n. 126 del 2016) 

4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo 

periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i 

provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste 

dall'articolo 21-nonies. 

(comma così sostituito dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 

4-bis. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere 

finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e 

creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in 

materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 

58.  



6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o 

attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o 

attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito 

con la reclusione da uno a tre anni 

6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo 

periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle 

disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni 

relative alla vigilanza sull'attività urbanistico/edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni 

previste dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali. 

6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di 

inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli 

interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, 

in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 

del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 

Art. 19-bis. (Concentrazione dei regimi amministrativi) 

(articolo introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera c), d.lgs. n. 126 del 2016) 

1. Sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione è indicato lo sportello unico, di 

regola telematico, al quale presentare la SCIA, anche in caso di procedimenti connessi 

di competenza di altre amministrazioni ovvero di diverse articolazioni interne 

dell'amministrazione ricevente. Possono essere istituite più sedi di tale sportello, al solo 

scopo di garantire la pluralità dei punti di accesso sul territorio. 

2. Se per lo svolgimento di un'attività soggetta a SCIA sono necessarie altre SCIA, 

comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, l'interessato presenta un'unica 

SCIA allo sportello di cui al comma 1. L'amministrazione che riceve la SCIA la 

trasmette immediatamente alle altre amministrazioni interessate al fine di consentire, 

per quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei 

presupposti per lo svolgimento dell'attività e la presentazione, almeno cinque giorni 

prima della scadenza dei termini di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, di eventuali 

proposte motivate per l'adozione dei provvedimenti ivi previsti. 

3. Nel caso in cui l'attività oggetto di SCIA è condizionata all'acquisizione di atti di 

assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni, ovvero 

all'esecuzione di verifiche preventive, l'interessato presenta allo sportello di cui al 

comma 1 la relativa istanza, a seguito della quale è rilasciata ricevuta ai sensi 

dell'articolo 18-bis. In tali casi, il termine per la convocazione della conferenza di cui 

all'articolo 14 decorre dalla data di presentazione dell'istanza e l'inizio dell'attività resta 

subordinato al rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello dà comunicazione 

all'interessato. 

Art. 20. (Silenzio assenso) 

1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il 

rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente 

equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori 

istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel 



termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non 

procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento. 

1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il 

rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente 

equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori 

istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel 

termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non 

procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della 

domanda del privato. 

(comma così modificato dall'art. 3, comma 1, lettera d), d.lgs. n. 126 del 2016) 

2. L'amministrazione competente può indire, entro trenta giorni dalla presentazione 

dell'istanza di cui al comma 1, una conferenza di servizi ai sensi del capo IV, anche 

tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei contro/interessati. 

2-bis. Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di 

accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del 

silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via 

telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto 

dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo. Decorsi 

inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione 

del privato ai sensi dell’art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 

2000, n. 445. 

(comma introdotto dall'art. 62, comma 1, della legge n. 108 del 2021) 

3. Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della 

domanda, l'amministrazione competente può assumere determinazioni in via di 

autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. 

4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti 

riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio 

idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, 

l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui 

la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai 

casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, 

nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del 

Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto 

con i Ministri competenti. 

(comma modificato dall'art. 9, comma 3, legge n. 69 del 2009 poi dall'art. 54, comma 2, 

legge n. 221 del 2015) 

5. Si applicano gli articoli 2, comma 7, e 10-bis. 

5-bis. Ogni controversia relativa all'applicazione del presente articolo è devoluta alla 

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 

Art. 21. (Disposizioni sanzionatorie) 



1. Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve 

dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di 

dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione 

dell’attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dagli articoli medesimi ed il 

dichiarante è punito con la sanzione prevista dall’articolo 483 del codice penale, salvo 

che il fatto costituisca più grave reato. 

(comma così modificato dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 

2. (comma abrogato dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 

2-bis. Restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività 

soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi 

vigenti, anche se è stato dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20. 

2-ter. La decorrenza del termine previsto dall'articolo 19, comma 3, e la formazione del 

silenzio assenso ai sensi dell'articolo 20 non escludono la responsabilità del dipendente 

che non abbia agito tempestivamente nel caso in cui la segnalazione certificata o 

l'istanza del privato non fosse conforme alle norme vigenti. 

(comma aggiunto dall'art. 3, comma 1, lettera e), d.lgs. n. 126 del 2016) 

CAPO IV bis - EFFICACIA ED INVALIDITÀ DEL PROVVEDIMENTO 

AMMINISTRATIVO. REVOCA E RECESSO 

(capo introdotto dall'art. 14 della legge n. 15 del 2005) 

Art. 21-bis. (Efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati) 

1. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei 

confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle 

forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura 

civile. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia 

possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede mediante forme 

di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima. Il 

provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati non avente carattere 

sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata efficacia. I 

provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed 

urgente sono immediatamente efficaci. 

Art. 21-ter. (Esecutorietà) 

1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono 

imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il 

provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da 

parte del soggetto obbligato. Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche 

amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle ipotesi 

e secondo le modalità previste dalla legge. 

2. Ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si 

applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato. 

Art. 21-quater. (Efficacia ed esecutività del provvedimento) 



1. I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia 

diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. 

2. L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, 

per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha 

emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è 

esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una 

sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può 

comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di 

annullamento di cui all'articolo 21-nonies. 

(comma così modificato dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 

Art. 21-quinquies. (Revoca del provvedimento) 

1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della 

situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo 

che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di 

nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo 

ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero 

da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del 

provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in 

danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere 

al loro indennizzo. 

1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida 

su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è 

parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o 

conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di 

revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti 

all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico. 

1-ter. (abrogato) 

Art. 21-sexies. (Recesso dai contratti) 

1. Il recesso unilaterale dai contratti della pubblica amministrazione è ammesso nei casi 

previsti dalla legge o dal contratto. 

Art. 21-septies. (Nullità del provvedimento) 

1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è 

viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione 

del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge. 

2. (abrogato) 

Art. 21-octies. (Annullabilità del provvedimento) 

1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o 

viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 



2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento 

o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese 

che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto 

adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata 

comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in 

giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da 

quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al 

provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera i), legge n. 120 del 2020) 

Art. 21-nonies. (Annullamento d'ufficio) 

(si veda anche l'articolo 1, comma 136, della legge n. 311 del 2004) 

1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i 

casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, 

sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque 

non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di 

autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il 

provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei 

destinatari e dei contro/interessati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro 

organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e 

al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. 

(comma modificato dall'art. 25, comma 1, lettera b - quater), legge n. 164 del 2014, poi 

dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015, poi dall'art. 63, comma 1, della legge n. 108 

del 2021) 

2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone 

le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. 

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei 

fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci 

per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, 

possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di 

dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché 

delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 

445. 

(comma aggiunto dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015, poi modificato dall'art. 63 

della legge n. 108 del 2021) 

Art. 21-decies Re/emissione di provvedimenti annullati dal giudice per vizi inerenti ad 

atti endo/procedimentali 

(articolo introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera i-bis), legge n. 120 del 2020) 

1. In caso di annullamento di un provvedimento finale in virtù di una sentenza passata 

in giudicato, derivante da vizi inerenti ad uno o più atti emessi nel corso del 

procedimento di autorizzazione o di valutazione di impatto ambientale, il proponente 

può richiedere all’amministrazione procedente e, in caso di progetto sottoposto a 

valutazione di impatto ambientale, all’autorità competente ai sensi del decreto 

legislativo 3 aprile 2006, n. 152, l’attivazione di un procedimento semplificato, ai fini 



della ri/adozione degli atti annullati. Qualora non si rendano necessarie modifiche al 

progetto e fermi restando tutti gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni 

interessate resi nel suddetto procedimento, l’amministrazione o l’ente che abbia adottato 

l’atto ritenuto viziato si esprime provvedendo alle integrazioni necessarie per superare i 

rilievi indicati dalla sentenza. A tal fine, entro quindici giorni dalla ricezione 

dell’istanza del proponente, l’amministrazione procedente trasmette l’istanza 

all’amministrazione o all’ente che ha emanato l’atto da ri/emettere, che vi provvede 

entro trenta giorni. Ricevuto l’atto ai sensi del presente comma, o decorso il termine per 

l’adozione dell’atto stesso, l’amministrazione ri/emette, entro i successivi trenta giorni, 

il provvedimento di autorizzazione o di valutazione di impatto ambientale, in 

attuazione, ove necessario, degli articoli 14-quater e 14-quinquies della presente legge e 

dell’articolo 25, commi 2 e 2 -bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. 

CAPOV 

(si veda il regolamento approvato con D.P.R. n. 184 del 2006) 

Art. 22. (Definizioni e princípi in materia di accesso) 

1. Ai fini del presente capo si intende: 

a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre 

copia di documenti amministrativi; 

b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici 

o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una 

situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso; 

c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base 

alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero 

compromesso il loro diritto alla riservatezza; 

d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, 

elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non 

relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e 

concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o 

privatistica della loro disciplina sostanziale; 

e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di 

diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto 

nazionale o comunitario. 

2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico 

interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la 

partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. 

3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati 

all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6. 

4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che 

non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto 

legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della 

persona cui i dati si riferiscono. 



5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non 

rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni 

legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al d.P.R. 

28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale. 

6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha 

l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere 

Art. 23. (Ambito di applicazione del diritto di accesso) 

1. Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche 

amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di 

pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di 

vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto 

dall'articolo 24. 

Art. 24. (Esclusione dal diritto di accesso) 

1. Il diritto di accesso è escluso: 

a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 

801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione 

espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e 

dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo; 

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li 

regolano; 

c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti 

normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali 

restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; 

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti 

informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi. 

2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse 

formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del 

comma 1. 

3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato 

dell'operato delle pubbliche amministrazioni. 

4. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare 

ricorso al potere di differimento. 

5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono 

considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le 

pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale 

periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso. 

6. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 

1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti 

amministrativi: 



a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall'articolo 12 della legge 24 ottobre 

1977, n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, 

alla sicurezza e alla difesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla 

continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento 

alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione; 

b) quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di 

determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria; 

c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le 

azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla 

repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla 

identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, 

all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini; 

d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, 

persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli 

interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui 

siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli 

stessi soggetti cui si riferiscono; 

e) quando i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale 

di lavoro e gli atti interni connessi all'espletamento del relativo mandato. 

7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi 

la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. 

Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei 

limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del 

decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di 

salute e la vita sessuale 

Art. 25. (Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi) 

1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti 

amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei 

documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di 

riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca 

e di visura. 

2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta 

all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. 

3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei 

limiti stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati. 

4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di 

diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi 

dell'articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale 

amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e 

nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al 

difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la 

suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è 

attribuita al difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente 

superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato 

tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l'accesso di cui all'articolo 

27 nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per 

l'accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. Scaduto 

infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la 

Commissione per l'accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne 

informano il richiedente e lo comunicano all'autorità disponente. Se questa non emana il 

provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della 

comunicazione del difensore civico o della Commissione, l'accesso è consentito. 

Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il 

termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, 

dell'esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l'accesso è 

negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, 

la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale 

si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale 

il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del 

titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 

154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al 

trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, 

interessi l'accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati 

personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per 

l'accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la 

pronuncia del Garante sino all'acquisizione del parere, e comunque per non oltre 

quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria 

decisione. 

5. Le controversie relative all'accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal 

codice del processo amministrativo. 

5-bis.(abrogato) 

6. (abrogato) 

Art. 26. (Obbligo di pubblicazione) 

1. (abrogato) 

2. Sono altresì pubblicate, nelle forme predette, le relazioni annuali della Commissione 

di cui all’articolo 27 e, in generale, è data la massima pubblicità a tutte le disposizioni 

attuative della presente legge e a tutte le iniziative dirette a precisare ed a rendere 

effettivo il diritto di accesso. 

3. Con la pubblicazione di cui al comma 1, ove essa sia integrale, la libertà di accesso ai 

documenti indicati nel predetto comma 1 s’intende realizzata. 

Art. 27. (Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi) 

1. È istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri la Commissione per 

l'accesso ai documenti amministrativi. 



2. La Commissione è nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, 

sentito il Consiglio dei ministri. Essa è presieduta dal sottosegretario di Stato alla 

Presidenza del Consiglio dei ministri ed è composta da dieci membri, dei quali due 

senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere, quattro scelti fra 

il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, anche in quiescenza, su designazione 

dei rispettivi organi di autogoverno, e uno scelto fra i professori di ruolo in materie 

giuridiche. È membro di diritto della Commissione il capo della struttura della 

Presidenza del Consiglio dei ministri che costituisce il supporto organizzativo per il 

funzionamento della Commissione. La Commissione può avvalersi di un numero di 

esperti non superiore a cinque unità, nominati ai sensi dell'articolo 29 della legge 23 

agosto 1988, n. 400. 

2-bis. La Commissione delibera a maggioranza dei presenti. L’assenza dei componenti 

per tre sedute consecutive ne determina la decadenza. 

3. La Commissione è rinnovata ogni tre anni. Per i membri parlamentari si procede a 

nuova nomina in caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del 

triennio. 

4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro 

dell'economia e delle finanze, a decorrere dall'anno 2004, sono determinati i compensi 

dei componenti e degli esperti di cui al comma 2, nei limiti degli ordinari stanziamenti 

di bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri. 

5. La Commissione adotta le determinazioni previste dall'articolo 25, comma 4; vigila 

affinché sia attuato il principio di piena conoscibilità dell'attività della pubblica 

amministrazione con il rispetto dei limiti fissati dalla presente legge; redige una 

relazione annuale sulla trasparenza dell'attività della pubblica amministrazione, che 

comunica alle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri; propone al Governo 

modifiche dei testi legislativi e regolamentari che siano utili a realizzare la più ampia 

garanzia del diritto di accesso di cui all'articolo 22. 

6. Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine 

assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione 

di quelli coperti da segreto di Stato. 

 

Art. 28. (Modifica dell'articolo 15 del testo unico di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, 

in materia di segreto di ufficio) 

1. L'articolo 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati 

civili dello Stato, approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, è sostituito dal seguente: 

«Art. 15 ( Segreto d'ufficio ) - 1. L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non 

può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od 

operazioni amministrative, in corso o concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a 

conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste 

dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie attribuzioni, l'impiegato 

preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non 

vietati dall'ordinamento». 



Art. 29. (Ambito di applicazione della legge) 

1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli 

enti pubblici nazionali. Le disposizioni della presente legge si applicano, altresì, alle 

società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle 

funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 

5-bis e 6, nonché quelle del capo IV-bis si applicano a tutte le amministrazioni 

pubbliche. 

2. Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le 

materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle 

garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai 

princípi stabiliti dalla presente legge. 

2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo 

comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti 

gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione 

dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il 

termine prefissato, di misurare i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti e di 

assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla 

durata massima dei procedimenti. 

(comma così modificato dall'art. 12, comma 1, lettera l), legge n. 120 del 2020) 

2-ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, 

secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge 

concernenti la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, la segnalazione 

certificata di inizio attività e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la 

possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 

del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori 

in cui tali disposizioni non si applicano. 

(comma modificato dall'art. 49, comma 4, legge n. 122 del 2010, poi dall'art. 3, comma 

1, lettera f), d.lgs. n. 126 del 2016) 

2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di 

loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati 

dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 

2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela. 

2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano 

adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i 

rispettivi statuti e le relative norme di attuazione. 

Art. 30. (Atti di notorietà) 

1. In tutti i casi in cui le leggi e i regolamenti prevedono atti di notorietà o attestazioni 

asseverate da testimoni altrimenti denominate, il numero dei testimoni è ridotto a due. 

2. E’ fatto divieto alle pubbliche amministrazioni e alle imprese esercenti servizi di 

pubblica necessità e di pubblica utilità di esigere atti di notorietà in luogo della 

dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà prevista dall’articolo 4 della legge 4 



gennaio 1968, n. 15, quando si tratti di provare qualità personali, stati o fatti che siano a 

diretta conoscenza dell’interessato. 

 

 

Le modalità di svolgimento del nominato procedimento, e molte delle competenze, dei 

poteri e delle attività attribuite da tale legge agli organi amministrativi 

rimangono sostanzialmente in vigore, senza che vi sia una sostanziale 

intenzione di modifica delle disposizioni in senso “ambientale”. 

I procedimenti ambientali di controllo hanno trovato una prima 

tipizzazione, relativamente alla tematica ambientale, nel d.lgs. 152/1999: si 

distinguono attività di monitoraggio, procedimenti ispettivi, rilevazione 

sistematica dello stato dell’ambiente, raccolta di dati. 

Per restare all’ambito amministrativo in tema di ambiente, il legislatore ha 

scelto, anziché racchiudere la disciplina inerente all’ambiente non in una 

materia dotata di un solo testo scritto di riferimento, specifico, organico e 

sistematico, di articolare le competenze amministrative in materia di 

ambiente in una molteplicità di normative di settore che sono ispirate ai 

principi di differenziazione e adeguatezza, questo ultimo principio rimesso 

ad una analisi “ex post”, da effettuarsi caso per caso da parte del legislatore 

statale o regionale. 

D’altro canto sussiste una obiettiva difficoltà a configurare l’ambito 

funzionale ambientale secondo una logica unitaria, viste le sue implicazioni 

con quasi tutti i settori dell’ordinamento. Inoltre la legge costituzionale del 

2001 ha complicato il quadro istituzionale riconoscendo alle Regioni 

potenziali competenze in materia di ambiente. Ancora oltre è stato istituito 

un Ministero dell’ambiente con caratteristiche di novità rispetto ai passati 



dicasteri. Da ministero agile, chiamato a svolgere la sua funzione di 

integrazione dell’interesse ambientale attraverso la concertazione con gli 

altri ministeri, è divenuto un organismo di amministrazione attiva, dotato di 

potestà autorizzative e gestionali importanti e diffuse sull’intero territorio 

nazionale. La sua struttura organizzativa è però rimasta invariata. Le sue 

funzioni autorizzative, ad es. la VIA o la AIA presuppongono una 

procedura complessa che non giova alla tempestività delle decisioni e dei 

provvedimenti. Analoghe difficoltà emergono dallo svolgimento concreto 

delle funzioni di bonifica dei siti contaminati, soprattutto se si tratta di SIN 

(Siti di Interesse Nazionale), peraltro individuati mediante una serie di 

leggi provvedimento. I SIN sono ad oggi 54 e comprendono il 5% 

dell’intero territorio nazionale. In molti casi di recupero di siti in disuso o 

danneggiati dall’inquinamento, il Ministero, ponendo in essere quelle che 

sono le proprie competenze, ha affidato a società di diritto privato il 

compito di recupero e riabilitazione dei suddetti siti. 

A livello di bilancio statale il nuovo Ministero dell’ambiente, insieme a 

tutte le sue sotto/strutture, procedimenti, interventi in materia ambientale, 

come la pianificazione di bacino distrettuale idrografico, hanno determinato 

in capo allo stesso Ministero un notevole polo di spesa pubblica. A livello 

centrale il Ministero dell’Ambiente rappresenta l’ente di governo del 

settore ambientale; da esso dipendono enti tecnici con funzioni di 

consulenza specialistica, come l’Istituto superiore per la protezione 

dell’ambiente (Ispra), o l’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti. Funzioni di 

consulenza in materia ambientale sono svolte anche dall’Istituto Superiore 

di Sanità (ISS) e dal CNR (Consiglio Nazionale delle Ricerche). 

Nel settore delle risorse idriche e in quello della protezione della natura, 

esistono figure organizzative di natura statale, come le autorità di bacino 



distrettuale ed i parchi nazionali, che svolgono importanti funzioni in 

materia ambientale ma che possono essere qualificati come enti statali 

decentrati. 

Nel settore della gestione dei rifiuti il consorzio nazionale imballaggi, i 

consorzi di filiera per il riciclaggio degli imballaggi e quelli per particolari 

categorie di rifiuti assicurano lo svolgimento delle principali attività di 

raccolta differenziata dei rifiuti. 

Infine la partecipazione ai procedimenti amministrativi ambientali 

mediante manifestazione degli interessi regionali e locali è assicurato dagli 

istituti di cooperazione istituzionale richiamati nel d.lgs. 152/2006 e cioè la 

conferenza Stato/Regioni e la Conferenza unificata. Il loro ruolo è di norma 

consultivo mentre in alcuni casi sono sede di accordi “specifici”. 

XIII. Cenni alle interrelazioni tra norme di tutela ambientale 

internazionali e settori del diritto interno. Profili di diritto civile. 

Il primo provvedimento normativo che viene in considerazione in materia 

di previsione legislativa di “danno ambientale” è la l. 8 luglio 1986, n. 349. 

Precedente all’adozione di quest’ultimo si erano verificati accesi contrasti 

sia in dottrina che in giurisprudenza circa la fattibilità di una qualunque 

tutela risarcitoria in caso di lesioni dell’ambiente. Dottrina e giurisprudenza 

ritenevano ora l’una ora l’altra che non si potesse considerare la tutela 

dell’ambiente come diritto oggettivo ma soltanto come interesse diffuso. 

Una prima tutela è stata possibile grazie alla relativa definizione apprestata 

dalla dottrina civilistica dell’ambiente come di un bene giuridico 

immateriale. Quest’ultimo viene definito come un insieme che, “pur 

contenendo vari beni e valori, quali la flora, la fauna, il sottosuolo, le 

acque, ecc., si distingue da questi e si identifica in una realtà, priva di 



consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo 

costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte 

dell’ordinamento”. 

Su tali basi si imprime la tesi secondo la quale la dottrina ritiene che il bene 

ambiente deve ritenersi accertabile e risarcibile “per sé”, poiché sebbene 

immateriale esso ambiente costituisce un bene giuridico autonomo. 

Tuttavia, trattandosi di un bene non suscettibile di proprietà esclusiva, cioè 

da parte di privati, allora legittimato a chiedere una qualunque tutela 

risarcitoria, conseguente all’avvenuta lesione o compromissione 

dell’ambiente, è qualunque soggetto esponenziale della collettività 

interessata. 

D’altra parte la Corte dei conti in numerosi pronunciamenti aveva 

qualificato come danno “erariale” il danno all’ambiente. Inoltre la 

giurisprudenza contabile aveva affermato il principio per cui i dipendenti 

delle amministrazioni statali e degli enti locali sono tenuti al risarcimento a 

favore dello stato per il danno cagionato all’ambiente in tutte le ipotesi in 

cui, per dolo o colpa, abbiano illecitamente ordinato o consentito attività 

inquinanti o di degradazione del territorio. 

La Corte dei conti intendeva pertanto il “bene” ambiente come quel 

“complesso dei beni di uso e godimento pubblico, individuabili attraverso 

la legislazione che li protegge per garantire la conservazione e la fruizione 

da parte di tutta la collettività.” 

Vi erano tuttavia due punti critici nella nozione di ambiente. Innanzitutto la nozione di danno erariale era riferito ai soli amministratori e dipendenti 

pubblici, mentre era necessario pervenire ad una ricostruzione unitaria 

dell’istituto che comportasse la suscettibilità di sanzione individuale del 



danno pubblico ambientale da chiunque fosse cagionato, senza alcuna 

distinzione tra pubblico dipendente e privato cittadino. 

Il primo espresso riconoscimento di una tutela risarcitoria spettante ai 

privati per la lesione di interessi individuali si è verificata in occasione di 

un disastro naturale. La Cassazione, dopo aver riconosciuto la legittimità 

della censura mossa dai proprietari dei diritti dominicali su fondi posti in 

località interessata da attività nucleare, rende giustiziabile il diritto alla 

salute e all’ambiente dei suddetti proprietari e sancisce che l’art. 32 della 

Costituzione è configurabile anche come diritto all’ambiente salubre 

riconosciuto sia al singolo che alla comunità ove egli svolge la sua 

personalità. 

Per tornare alla disciplina prevista dalla legge n. 349/1986, istitutiva del 

Ministero dell’ambiente, la prevalente dottrina civilistica, ha parlato a 

riguardo di un istituto tendenzialmente estraneo al sistema della 

responsabilità civile, in quanto fortemente influenzato da finalità 

pubblicistiche e in particolare punitive. E’ stato evidenziato che l’art. 18 

della legge poc’anzi citata, contrariamente alla regola generale della 

responsabilità Aquiliana, di cui all’art. 2043 c.c., non prevedeva una 

legittimazione generale all’azione, spettante a qualsiasi soggetto 

danneggiato, ma attribuiva tale legittimazione esclusivamente allo stato, al 

quale era riservato il diritto al risarcimento del danno, ed agli enti locali, 

rispetto ai quali si poteva parlare di una azione meramente sostitutiva. 

Una parte della dottrina si è però posta in controtendenza con 

l’orientamento generalmente accettato in merito all’incidenza dell’art. 2043 

c.c. In particolare tale dottrina ritiene che la particolare applicabilità del 

detto articolo si sostanzi nei seguenti aspetti: a) tipicità dell’illecito penale 



rispetto al merito civile; b) peculiarità dell’oggetto delle tutela consistente 

in interessi collettivi o comunque superindividuali e non anche in diritti 

individuali; c) profilo individuale della colpa; d) accentuazione della 

finalità punitiva rispetto a quella risarcitoria; e) limitazione dei soggetti 

interessati all’azione; f) prevalenza del risarcimento in forma specifica 

rispetto a quello per equivalenza, da attuarsi attraverso il ripristino dello 

stato dei luoghi precedentemente sussistente. 

Grazie all’affermazione dei generali principi della responsabilità civile e in 

particolare della disciplina indicata dall’art. 2043 c.c. era possibile 

prevedere e riconoscere una legittimazione ad agire ai fini del risarcimento 

anche alle organizzazioni collettive di inerenza ai diritti che si collegano 

alla tutela dell’ambiente. 

Tuttavia ad ulteriore evoluzione della responsabilità per danno ambientale, 

per effetto dell’interpretazione giurisprudenziale, si pone una nota 

pronuncia della Corte di Cassazione con la quale questa responsabilità è 

stata ricondotta nell’ambito dell’art. 2050 c.c. e considerata ipotesi di 

responsabilità oggettiva. La pronuncia ha infatti stabilito il principio in base 

al quale il produttore di rifiuti tossici (nella specie, rifiuti industriali 

speciali) è comunque responsabile sulla base al disposto del c.c.

 Il quale dispone: ”Chiunque cagiona qualsiasi fatto doloso. Colposo, che cagiona ad 

altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.” 

Il quale dispone:”Chiunque cagiona danno ad altri nello svolgimento di una attività 

pericolosa, per sua natura o per la natura dei mezzi adoperati è tenuto al risarcimento, 

se non prova di avere adottato tutte le misure idonee a evitare il danno.” 

Esistono peraltro altre sentenze della Suprema Corte in materia ambientale, 

ma sono così numerose che citarle tutte e descriverne gli esiti sulla tutela 

ambientale sarebbe un lavoro immane. Mi riservo di confidare nella 



comprensione del Relatore. Credo di poter dire che a parte le due 

definizioni di “danneggiamento” contenute nei suddetti articoli del Codice 

civile e indicate in nota, convenga ora introdurre a livello di commento, 

una fattispecie di danno che non è di carattere patrimoniale né attiene alla 

salute dell’individuo, ma che si pone come estremamente rilevante per 

quanto concerne un discorso, sia pur “minimale” in materia di tutela 

sempre ambientale. Si tratta della nozione di “danno morale”, cui il 

Legislatore è giunto a dare consistenza e seguito. Le sentenze che in via 

definitiva hanno determinato l’intervento del legislatore in parola, quale più 

quale meno, contengono un principio che le accomuna e cioè che “la 

distinzione tra danno biologico e danno morale susseguente va individuata 

nella struttura del fatto realizzativo della menomazione: il danno biologico 

costituisce l’evento del fatto lesivo della salute, mentre il danno morale in 

subordine come anche il danno patrimoniale appartiene al danno 

conseguente in senso stretto.” Quello appena citato è il disposto essenziale 

di due sentenze in materia ambientale48, le quali sono incentrate sulla 

nozione ulteriore, anziché ultronea, nondimeno necessaria a tutela come già 

accennato del dritto “morale” alla tutela ambientale. 

 Le sentenze in nota sono le seguenti: 184/1986 e 37/1994. 

 “Le associazioni individuate in base all'articolo 13 della presente legge possono 

intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione 

amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi.” E’questa l’ultima disposizione 

dell’articolo in parola rimasta in vigore. Tutte la altre o sono state abrogate o sostituite 

da altri provvedimenti. 

 

Ma torniamo per un attimo al disposto della l. 349/1986, il quale è stato 

progressivamente superato. Alla regola di portata generale contenuta 

nell’art. 1849, si sono via via affiancate norme a provenienza regionale, 

provinciale o comunale, cioè norme sempre più settoriali provenienti dagli 

enti locali, il che richiama alla mente la definitiva consacrazione delle 



norme contenute nella riforma costituzionale del 2001 che sancisce 

definitivamente un ordinamento non centrato sull’apparato statale ma 

diffuso e policentrico. Il sistema normativo della responsabilità ambientale, 

così come delineato dalla legge 349/1986 è stato progressivamente 

superato, soprattutto per effetto della contestuale approvazione di 

specifiche discipline di settore con finalità preventiva, ovvero volte ad 

inibire lo svolgimento di attività potenzialmente lesive dell’ambiente. Per 

accennare alla successiva inerente legge 394/1991, diremo che quest’ultima 

prevede il potere da parte dell’ente gestore di disporre l’immediata 

sospensione delle suddette attività, ordinando altresì, la riduzione in 

pristino e la ricostituzione delle specie animali a spese del trasgressore. In 

caso di inottemperanza dell’ordine di riduzione in pristino, l’ente gestore 

deve provvedere all’esecuzione in danno degli obbligati recuperando le 

relative spese mediante apposita procedura ingiuntiva. I criteri di 

determinazione della responsabilità ambientale restano, tuttavia quelli 

previsti dall’art. 1850 della legge n. 349 del 1986. Ovviamente dato che tali 

criteri presentavano alcune incongruenze, occorreva un provvedimento di 

modifica di alcuni punti della normativa relativa agli illeciti ambientali. Al 

fine di superare tali incongruità, presenti nel sistema normativo, è stata 

adottata la legge delega 15 dicembre 200451, finalizzata al riordino, 

 Il Ministro dell'ambiente, apprezzate le circostanze, promuove le iniziative necessarie 

per l'adozione degli atti per i quali è previsto il suo concerto. 

 Legge 15 dicembre 2004, n. 308 

"Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione 

in materia ambientale e misure di diretta applicazione" 

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 27 dicembre 2004 - Supplemento 

Ordinario n. 187 

 

Art. 1. 



1. Il Governo e' delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in 

vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o 

più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni 

legislative nei seguenti settori e materie, anche mediante la redazione di testi unici: 

a) gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati; 

b) tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche; 

c) difesa del suolo e lotta alla desertificazione; 

d) gestione delle aree protette, conservazione e utilizzo sostenibile degli esemplari di 

specie protette di flora e di fauna; 

e) tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente; 

f) procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA), per la valutazione 

ambientale strategica (VAS) e per l'autorizzazione ambientale integrata QPPQ; 

g) tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera. 

2. I decreti legislativi di cui al comma 1, nel disciplinare i settori e le materie di cui al 

medesimo comma 1, definiscono altresì i criteri direttivi da seguire al fine di adottare, 

nel termine di due anni dalla data di entrata in vigore dei medesimi decreti legislativi, i 

necessari provvedimenti per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di attuazione 

ed esecuzione e dei decreti ministeriali per la definizione delle norme tecniche, 

individuando altresì gli ambiti nei quali la potestà regolamentare e' delegata alle regioni, 

ai sensi del sesto comma dell'articolo 117 della Costituzione. 

3. I decreti legislativi di cui al comma 1 recano l'indicazione espressa delle 

disposizioni abrogate a seguito della loro entrata in vigore. 

4. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro 

dell'ambiente e della tutela del, territorio, di concerto con il Ministro per la funzione 

pubblica, con il Ministro per le politiche comunitarie e con gli altri Ministri interessati, 

sentito il parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 

agosto 1997, n. 281. 

5. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo 

trasmette alle Camere gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, accompagnati 

dall'analisi tecnico-normativa e dall'analisi dell'impatto della regolamentazione, per 

l'espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari. Ciascuna 

Commissione esprime il proprio parere entro trenta giorni dalla data di assegnazione 

degli schemi dei decreti legislativi, indicando specificamente le eventuali disposizioni 

ritenute non conformi ai principi e ai criteri direttivi di cui alla presente legge. Al fine 

della verifica dell'attuazione del principio di cui al comma 8, lettera c), i predetti schemi 

devono altresì essere corredati di relazione tecnica. Il Governo, tenuto conto dei pareri 

di cui al comma 4 ed al presente comma, entro quarantacinque giorni dalla data di 

espressione del parere parlamentare, ritrasmette alle Camere, con le sue osservazioni e 

con le eventuali modificazioni, i testi per il parere definitivo delle Commissioni 

parlamentari competenti, da esprimere entro venti giorni dalla data di assegnazione. 

Decorso inutilmente tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque emanati. 

Il mancato rispetto, da parte del Governo, dei termini di trasmissione degli schemi dei 

decreti legislativi comporta la decadenza dall'esercizio della delega legislativa. 



6. Entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di 

cui al comma 1, nel rispetto dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla presente legge, il 

Governo può emanare, ai sensi dei commi 4 e 5, disposizioni integrative o correttive dei 

decreti legislativi emanati ai sensi del comma 1, sulla base di una relazione motivata 

presentata alle Camere dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, che 

individua le disposizioni dei decreti legislativi su cui si intende intervenire e le ragioni 

dell'intervento normativo proposto. 

7. Dopo l'emanazione dei decreti legislativi di cui al comma 1, eventuali modifiche e 

integrazioni devono essere apportate nella forma di modifiche testuali ai medesimi 

decreti legislativi. 

8. I decreti legislativi di cui al comma 1 si conformano, nel rispetto dei principi e 

delle norme comunitarie e delle competenze per materia delle amministrazioni statali, 

nonche' delle attribuzioni delle regioni e degli enti locali, come definite ai sensi 

dell'articolo 117 della Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto 

legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e fatte salve le norme statutarie e le relative norme di 

attuazione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di 

Bolzano, e del principio di sussidiarietà, ai seguenti principi e criteri direttivi generali: 

a) garanzia della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità 

dell'ambiente, della protezione della salute umana, dell'utilizzazione accorta e razionale 

delle risorse naturali, della promozione sul piano internazionale delle norme destinate a 

risolvere i problemi dell'ambiente a livello locale, regionale, nazionale, comunitario e 

mondiale, come indicato dall'articolo 174 del Trattato istitutivo della Comunità europea, 

e successive modificazioni; 

b) conseguimento di maggiore efficienza e tempestività dei controlli ambientali, nonché 

certezza delle sanzioni in caso di violazione delle disposizioni a tutela dell'ambiente; 

c) invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica; 

d) sviluppo e coordinamento, con l'invarianza del gettito, delle misure e degli interventi 

che prevedono incentivi e disincentivi, finanziari o fiscali, volti a sostenere, ai fini della 

compatibilità ambientale, l'introduzione e l'adozione delle migliori tecnologie 

disponibili, come definite dalla direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, 

nonché il risparmio e l'efficienza energetica, e a rendere più efficienti le azioni di tutela 

dell'ambiente e di sostenibilità dello sviluppo, anche attraverso strumenti economici, 

finanziari e fiscali; 

e) piena e coerente attuazione delle direttive comunitarie, al fine di garantire elevati 

livelli di tutela dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla competitività dei sistemi 

territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di distorsione della concorrenza; 

f) affermazione dei principi comunitari di prevenzione, di precauzione, di correzione e 

riduzione degli inquinamenti e dei danni ambientali e del principio "chi inquina paga"; 

g) previsione di misure che assicurino la tempestività e l'efficacia dei piani e dei 

programmi di tutela ambientale, estendendo, ove possibile, le procedure previste dalla 

legge 21 dicembre 2001, n. 443; 

h) previsione di misure che assicurino l'efficacia dei controlli e dei monitoraggi 

ambientali, incentivando in particolare i programmi di controllo sui singoli impianti 

produttivi, anche attraverso il potenziamento e il miglioramento dell'efficienza delle 

autorità competenti; 



i) garanzia di una più efficace tutela in materia ambientale anche mediante il 

coordinamento e l'integrazione della disciplina del sistema sanzionatorio, 

amministrativo e penale, fermi restando i limiti di pena e l'entità delle sanzioni 

amministrative già stabiliti dalla legge; 

l) semplificazione, anche mediante l'emanazione di regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, 

comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, delle procedure relative agli obblighi di 

dichiarazione, di comunicazione, di denuncia o di notificazione in materia ambientale. 

Resta fermo quanto previsto per le opere di interesse strategico individuate ai sensi 

dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive 

modificazioni; 

m) riaffermazione del ruolo delle regioni, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, 

nell'attuazione dei principi e criteri direttivi ispirati anche alla interconnessione delle 

normative di settore in un quadro, anche procedurale, unitario, alla valorizzazione del 

controllo preventivo del sistema agenziale rispetto al quadro sanzionatorio 

amministrativo e penale, nonche' alla promozione delle componenti ambientali nella 

formazione e nella ricerca; 

n) adozione di strumenti economici volti ad incentivare le piccole e medie imprese ad 

aderire ai sistemi di certificazione ambientale secondo le norme EMAS o in base al 

regolamento (CE) n. 76112001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 

2001 e introduzione di agevolazioni amministrative negli iter autorizzativi e di controllo 

per le imprese certificate secondo le predette norme EMAS o in base al citato 

regolamento (CE) n. 76112001 prevedendo, ove possibile, il ricorso 

all'autocertificazione. 

9. I decreti legislativi di cui al comma 1 devono essere informati agli obiettivi di 

massima economicità e razionalità, anche utilizzando tecniche di raccolta, gestione ed 

elaborazione elettronica di dati e, se necessario, mediante ricorso ad interventi 

sostitutivi, sulla base dei seguenti principi e criteri specifici: 

a) assicurare un'efficace azione per l'ottimizzazione quantitativa e qualitativa della 

produzione dei rifiuti, finalizzata, comunque, a ridurne la quantità e la pericolosità; 

semplificare, anche mediante l'emanazione di regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, 

comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e razionalizzare le procedure di gestione 

dei rifiuti speciali, anche al fine di renderne più efficace il controllo durante l'intero 

ciclo di vita e di contrastare l'elusione e la violazione degli obblighi di smaltimento; 

promuovere il riciclo e il riuso dei rifiuti, anche utilizzando le migliori tecniche di 

differenziazione e di selezione degli stessi, nonché il recupero di energia, garantendo il 

pieno recepimento della direttiva 2000/76/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, 

del 4 dicembre 2000, relativa all'incenerimento dei rifiuti, ed innovando le norme 

previste dal decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel 

supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, e successive 

modificazioni, con particolare riguardo agli scarti delle produzioni agricole; prevedere i 

necessari interventi per garantire la piena operatività delle attività di riciclaggio anche 

attraverso l'eventuale transizione dal regime di obbligatorietà al regime di volontarietà 

per l'adesione a tutti i consorzi costituiti ai sensi del decreto legislativo 5 febbraio 1997, 

n. 22; razionalizzare il sistema di raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, 

mediante la definizione di ambiti territoriali di adeguate dimensioni all'interno dei quali 

siano garantiti la costituzione del soggetto amministrativo competente, il graduale 



passaggio allo smaltimento secondo forme diverse dalla discarica e la gestione affidata 

tramite procedure di evidenza pubblica; prevedere l'attribuzione al presidente della 

giunta regionale dei poteri sostitutivi nei confronti del soggetto competente che non 

no affinché gli operatori abbiano l'obbligo di informare il più 

presto possibile l'autorità competente di tutti gli aspetti pertinenti della situazione. 3. 

L'autorità competente , in qualsiasi momento, ha facoltà di: a) chiedere all'operatore di 

fornire informazioni su qualsiasi minaccia imminente di danno ambientale o su casi 

sospetti di tale minaccia imminente; b) chiedere all'operatore di prendere le misure di 

prevenzione necessarie; c) dare all'operatore le istruzioni da seguire riguardo alle misure 

di prevenzione necessarie da adottare; oppure d) adottare essa stessa le misure di 

prevenzione necessarie. 4. L'autorità competente richiede che l'operatore adotti le 

misure di prevenzione. Se l'operatore non si conforma agli obblighi previsti al paragrafo 

1 o al paragrafo 3, lettere b) o c), se non può essere individuato, o se non è tenuto a 

sostenere i costi a norma della presente direttiva, l'autorità competente ha facoltà di 

adottare essa stessa tali misure. Articolo 6 Azione di riparazione 1. Quando si è 

verificato un danno ambientale, l'operatore comunica senza indugio all'autorità 

competente tutti gli aspetti pertinenti della situazione e adotta: a) tutte le iniziative 

praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto 

immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di 

limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o 

ulteriori deterioramenti ai servizi e b) le necessarie misure di riparazione 

conformemente all'articolo 7. 30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 

143/61 2. L'autorità competente, in qualsiasi momento, ha facoltà di: a) chiedere 

all'operatore di fornire informazioni supplementari su qualsiasi danno verificatosi; b) 

adottare, chiedere all'operatore di adottare o dare istruzioni all'operatore circa tutte le 

iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con 

effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo 

scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute 

umana o ulteriori deterioramenti ai servizi; c) chiedere all'operatore di prendere le 

misure di riparazione necessarie; d) dare all'operatore le istruzioni da seguire riguardo 

alle misure di riparazione necessarie da adottare; oppure e) adottare essa stessa le 

misure di riparazione necessarie. 3. L'autorità competente richiede che l'operatore adotti 



le misure di riparazione. Se l'operatore non si conforma agli obblighi previsti al 

paragrafo 1 o al paragrafo 2, lettere b), c) o d), se non può essere individuato o se non è 

tenuto a sostenere i costi a norma della presente direttiva, l'autorità competente ha 

facoltà di adottare essa stessa tali misure, qualora non le rimangano altri mezzi. Articolo 

7 Determinazione delle misure di riparazione 1. Conformemente all'allegato II, gli 

operatori individuano le possibili misure di riparazione e le presentano per approvazione 

all'autorità competente, a meno che questa non abbia intrapreso un'azione a norma 

dell'articolo 6, paragrafo 2, lettera e), e paragrafo 3. 2. L'autorità competente decide 

quali misure di riparazione attuare conformemente all'allegato II e, se necessario, in 

cooperazione con l'operatore interessato . 3. Se una pluralità di casi di danno ambientale 

si sono verificati in modo tale che l'autorità competente non è in grado di assicurare 

l'adozione simultanea delle misure di riparazione necessarie, essa può decidere quale 

danno ambientale debba essere riparato a titolo prioritario. Ai fini di tale decisione, 

l'autorità competente tiene conto, fra l'altro, della natura, entità e gravità dei diversi casi 

di danno ambientale in questione, nonché della possibilità di un ripristino naturale. Sono 

inoltre presi in considerazione i rischi per la salute umana. 4. L'autorità competente 

invita le persone di cui all'articolo 12, paragrafo 1 e, in ogni caso, le persone sul cui 

terreno si dovrebbero effettuare le misure di riparazione a presentare le loro 

osservazioni e le prende in considerazione. Articolo 8 Costi di prevenzione e di 

riparazione 1. L'operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e di riparazione 

adottate in conformità della presente direttiva. 2. Fatti salvi i paragrafi 3 e 4, l'autorità 

competente recupera, tra l'altro attraverso garanzie reali o altre adeguate garanzie, 

dall'operatore che ha causato il danno o l'imminente minaccia di danno i costi da essa 

sostenuti in relazione alle azioni di prevenzione o di riparazione adottate a norma della 

presente direttiva. Tuttavia, l'autorità competente ha facoltà di decidere di non 

recuperare la totalità dei costi qualora la spesa necessaria per farlo sia maggiore 

dell'importo recuperabile o qualora l'operatore non possa essere individuato. 3. Non 

sono a carico dell'operatore i costi delle azioni di prevenzione o di riparazione adottate 

conformemente alla presente direttiva se egli può provare che il danno ambientale o la 

minaccia imminente di tale danno: a) è stato causato da un terzo, e si è verificato 

nonostante l'esistenza di opportune misure di sicurezza, o b) è conseguenza 

dell'osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica, 

diversa da un ordine o istruzione impartiti in seguito a un'emissione o a un incidente 

causati dalle attività dell'operatore. In tali casi gli Stati membri adottano le misure 

appropriate per consentire all'operatore di recuperare i costi sostenuti. 4. Gli Stati 

membri hanno facoltà di consentire che l'operatore non sia tenuto a sostenere i costi 

delle azioni di riparazione intraprese conformemente alla presente direttiva qualora 

dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che il danno 

ambientale è stato causato da: a) un'emissione o un evento espressamente autorizzati da 

un'autorizzazione conferita o concessa ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e 

regolamentari nazionali recanti attuazione delle misure legislative adottate dalla 

Comunità di cui all'allegato III, applicabili alla data dell'emissione o dell'evento e in 

piena conformità delle condizioni ivi previste; L 143/62 IT Gazzetta ufficiale 

dell'Unione europea 30.4.2004 b) un'emissione o un'attività o qualsiasi altro modo di 

utilizzazione di un prodotto nel corso di un'attività, che l'operatore dimostri non essere 

state considerate probabile causa di danno ambientale secondo lo stato delle conoscenze 

scientifiche e tecniche al momento del rilascio dell'emissione o dell'esecuzione 



dell'attività. 5. Le misure adottate dall'autorità competente conformemente all'articolo 5, 

paragrafi 3 e 4 e all'articolo 6, paragrafi 2 e 3 lasciano impregiudicata la responsabilità 

dell'operatore interessato a norma della presente direttiva e l'applicazione degli articoli 

87 e 88 del trattato. Articolo 9 Imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del 

danno La presente direttiva lascia impregiudicata qualsiasi disposizione del diritto 

nazionale riguardante l'imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno, in 

particolare per quanto concerne la ripartizione della responsabilità tra produttore e 

utente di un prodotto. Articolo 10 Termini per il recupero dei costi L'autorità 

competente è legittimata ad avviare, nei confronti di un operatore o, se del caso, del 

terzo che ha causato il danno o la minaccia imminente di danno, i procedimenti per il 

recupero dei costi relativi a misure adottate conformemente alla presente direttiva entro 

cinque anni dalla data in cui tali misure sono state portate a termine o in cui è stato 

identificato l'operatore responsabile o il terzo responsabile, a seconda di quale data sia 

posteriore. Articolo 11 Autorità competente 1. Gli Stati membri designano l'autorità 

competente o le autorità competenti ai fini dell'esecuzione dei compiti previsti dalla 

presente direttiva. 2. Spetta all'autorità competente individuare l'operatore che ha 

causato il danno o la minaccia imminente di danno, valutare la gravità del danno e 

determinare le misure di riparazione da prendere a norma dell'allegato II. A tal fine, 

l'autorità competente è legittimata a chiedere all'operatore interessato di effettuare la 

propria valutazione e di fornire tutte le informazioni e i dati necessari. 3. Gli Stati 

membri provvedono affinché l'autorità competente possa delegare o chiedere a terzi di 

attuare le misure di prevenzione o di riparazione necessarie. 4. Le decisioni adottate ai 

sensi della presente direttiva che impongono misure di prevenzione o di riparazione 

sono motivate con precisione. Tali decisioni sono notificate senza indugio all'operatore 

interessato, il quale è contestualmente informato dei mezzi di ricorso di cui dispone 

secondo la legge vigente dello Stato membro in questione, nonché dei termini relativi a 

detti ricorsi. Articolo 12 Richiesta di azione 1. Persone fisiche o giuridiche: a) che sono 

o potrebbero essere colpite dal danno ambientale, o b) che vantino un interesse 

sufficiente nel processo decisionale in materia di ambiente concernente il danno o, in 

alternativa, c) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto 

processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto, sono 

legittimate a presentare all'autorità competente osservazioni concernenti qualsiasi caso 

di danno ambientale o minaccia imminente di danno ambientale di cui siano a 

conoscenza e a chiedere all'autorità competente di intervenire a norma della presente 

direttiva. Gli elementi costitutivi dell'«interesse sufficiente» e della «violazione di un 

diritto» sono determinati dagli Stati membri. A tal fine, l'interesse di organizzazioni non 

governative che promuovono la protezione dell'ambiente e che sono conformi a tutti i 

requisiti previsti dal diritto nazionale è considerato sufficiente ai fini della lettera b). 

Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti che possono subire 

violazioni ai sensi della lettera c). 2. La richiesta di azione è corredata di tutti i dati e le 

informazioni pertinenti a sostegno delle osservazioni presentate in relazione al danno 

ambientale in questione. 3. L'autorità competente tiene conto delle richieste di azione e 

delle osservazioni ad esse allegate che mostrino con verosimiglianza l'esistenza di un 

caso di danno ambientale. In tali circostanze l'autorità competente dà la possibilità 

all'operatore interessato di far conoscere le proprie opinioni circa la richiesta di azione e 

le osservazioni allegate. 4. Quanto prima, e comunque conformemente alle pertinenti 

disposizioni della legislazione nazionale, l'autorità competente informa le persone di cui 



al paragrafo 1, che hanno presentato il 30.4.2004 IT Gazzetta ufficiale dell'Unione 

europea L. 143/63 osservazioni all'autorità, della sua decisione di accogliere o rifiutare 

la richiesta di azione e indica i motivi della decisione. 5. Gli Stati membri possono 

decidere di non applicare i paragrafi 1 e 4 ai casi di minaccia imminente di danno. 

Articolo 13 Procedure di riesame 1. Le persone di cui all'articolo 12, paragrafo 1 sono 

legittimate ad avviare procedimenti dinanzi a un tribunale, o qualsiasi altro organo 

pubblico indipendente e imparziale, ai fini del riesame della legittimità della procedura 

e del merito delle decisioni, degli atti o delle omissioni dell'autorità competente ai sensi 

della presente direttiva. 2. La presente direttiva lascia impregiudicate le disposizioni 

nazionali che disciplinano l'accesso alla giustizia e quelle che consentono l'avvio di 

procedimenti giudiziari solo previo esperimento delle vie di ricorso amministrative. 

Articolo 14 Garanzia finanziaria 1. Gli Stati membri adottano misure per incoraggiare lo 

sviluppo, da parte di operatori economici e finanziari appropriati, di strumenti e mercati 

di garanzia finanziaria, compresi meccanismi finanziari in caso di insolvenza, per 

consentire agli operatori di usare garanzie finanziarie per assolvere alle responsabilità 

ad essi incombenti ai sensi della presente direttiva. 2. Anteriormente al 30 aprile 2010 la 

Commissione presenta una relazione in merito all'efficacia della direttiva in termini di 

effettiva riparazione dei danni ambientali e in merito alla disponibilità a costi 

ragionevoli e alle condizioni di assicurazione e di altri tipi di garanzia finanziaria per le 

attività contemplate dall'allegato III. La relazione esamina anche relativamente alla 

garanzia finanziaria i seguenti aspetti: un approccio graduale, un massimale per la 

garanzia finanziaria e l'esclusione di attività a basso rischio. Alla luce di tale relazione e 

di una valutazione approfondita dell'impatto, che include un'analisi costi/benefici, la 

Commissione presenta, se del caso, proposte per un sistema di garanzia 

finanziariaobbligatoria armonizzata. Articolo 15 Cooperazione fra Stati membri 1. 

Quando un danno ambientale riguarda o può riguardare una pluralità di Stati membri, 

questi cooperano, anche attraverso un appropriato scambio di informazioni, per 

assicurare che sia posta in essere una azione di prevenzione e, se necessario, di 

riparazione di tale danno ambientale. 2. Quando si è verificato un danno ambientale, lo 

Stato membro nel cui territorio ha origine il danno fornisce informazioni sufficienti agli 

Stati membri potenzialmente esposti ai suoi effetti. 3. Uno Stato membro che individui 

entro i suoi confini un danno la cui causa si è verificata al di fuori di tali confini può 

portarlo a conoscenza della Commissione e di qualsiasi altro Stato membro interessato; 

esso può raccomandare l'adozione di misure di prevenzione o di riparazione e può 

cercare, ai sensi della presente direttiva, di recuperare i costi sostenuti in relazione 

all'adozione delle misure di prevenzione o riparazione. Articolo 16 Relazione con il 

diritto nazionale 1. La presente direttiva non preclude agli Stati membri di mantenere o 

adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno 

ambientale, comprese l'individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di 

prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l'individuazione di altri 

soggetti responsabili. 2. La presente direttiva non preclude l'adozione da parte degli 

Stati membri di idonee misure, come il divieto di doppio recupero, quando un doppio 

recupero dei costi potrebbe verificarsi come conseguenza di un'azione concorrente da 

parte di un'autorità competente a norma della presente direttiva e di una persona la cui 

proprietà abbia subito un danno ambientale. Articolo 17 Applicazione nel tempo La 

presente direttiva non si applica: — al danno causato da un'emissione, un evento o un 

incidente verificatosi prima della data di cui all'articolo 19, paragrafo 1; — al danno 



causato da un'emissione, un evento o un incidente verificatosi dopo la data di cui 

all'articolo 19, paragrafo 1, se derivante da una specifica attività posta in essere e 

terminata prima di detta data; — al danno in relazione al quale sono passati più di 30 

anni dall'emissione, evento o incidente che l'ha causato. Articolo 18 Relazioni e riesame 

1. Entro il 30 april 2013 gli Stati membri riferiscono alla Commissione sull'esperienza 

acquisita nell'applicazione della presente direttiva. Le relazioni comprendono le 

informazioni e i dati indicati nell'allegato VI. L 143/64 IT Gazzetta ufficiale dell'Unione 

europea 30.4.2004 2. Alla luce di tali relazioni la Commissione, anteriormente al 30 

april 2014 presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione che comprende 

opportune proposte di modifica. 3. La relazione di cui al paragrafo 2 include un riesame: 

a) dell'applicazione: — dell'articolo 4, paragrafi 2 e 4 in relazione all'esclusione 

dell'inquinamento contemplato dagli strumenti internazionali elencati negli allegati IV e 

V dall'ambito di applicazione della presente direttiva, e — dell'articolo 4, paragrafo 3 in 

relazione al diritto di un operatore di limitare la propria responsabilità a norma delle 

convenzioni internazionali di cui all'articolo 4, paragrafo 3. La Commissione tiene conto 

dell'esperienza acquisita nelle pertinenti sedi internazionali, come l'IMO e l'Euratom, 

dei pertinenti accordi internazionali e della misura in cui tali strumenti siano entrati in 

vigore e/o siano stati attuati dagli Stati membri e/o siano stati modificati, tenuto conto di 

tutti i casi pertinenti di danno ambientale risultanti da tali attività e dell'azione di 

riparazione intrapresa nonché della relazione tra la responsabilità del proprietario della 

nave e i contributi dei destinatari di idrocarburi, e tenendo nella debita considerazione 

eventuali studi pertinenti condotti dal Fondo internazionale di risarcimento per i danni 

dovuti all'inquinamento da idrocarburi; b) dell'applicazione della presente direttiva al 

danno ambientale causato dagli organismi geneticamente modificati (OGM) 

particolarmente alla luce dell'esperienza acquisita nelle pertinenti sedi e convenzioni 

internazionali, come la convenzione sulla diversità biologica e il protocollo di Cartagena 

sulla bio/sicurezza, nonché delle conseguenze degli eventuali danni ambientali causati 

dagli OGM; c) dell'applicazione della presente direttiva in relazione alle specie e agli 

habitat naturali protetti; d) degli strumenti che possono essere presi in considerazione 

per l'inserimento negli allegati III, IV e V. Articolo 19 Attuazione 1. Gli Stati membri 

mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie 

per conformarsi alla presente direttiva entro il 30 aprile 2007. Essi ne informano 

immediatamente la Commissione. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, 

queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto 

riferimento all'atto della loro pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono 

decise dagli Stati membri. 2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione i testi 

delle disposizioni principali del diritto nazionale che adottano nel settore disciplinato 

dalla presente direttiva e una tabella di corrispondenza tra la presente direttiva e le 

disposizioni nazionali adottate. Articolo 20 Entrata in vigore La presente direttiva entra 

in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. 

Articolo 21 Destinatari Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva. Fatto a Strasburgo, addì 21 aprile 2004. Per il Parlamento europeo Il Presidente P. COX Per il 

Consiglio Il Presidente D. ROCHE. 

Nel contesto della Direttiva una menzione particolare merita l’art. 311, come esplicato 

nel corpo del testo. 



La nuova disciplina del danno ambientale, attuativa delle sunnominate 

legge delega e direttiva europea è stata adottata con il d.lgs. 3 aprile 2006, 

n. 152, a norma del quale viene interamente modificata la questione della 

responsabilità per danno ambientale, la quale presenta i seguenti punti di 

divergenza rispetto alla disciplina dell’articolo 18 della legge citata e di 

tutta la normativa relativa. Tuttavia la riforma in parola non si pone come 

riforma organica di settore, poiché alcune disposizioni della precedente 

normativa sono ribadite nel nuovo provvedimento, cioè la legge 349/1986. 

Come infatti evidenziato dalla stessa giurisprudenza in materia, il 

provvedimento del 2006 si pone in continuità con la precedente normativa 

e ha ricondotto la fattispecie della responsabilità per danni all’ambiente nel 

tradizionale paradigma della responsabilità extracontrattuale soggettiva, 

con esclusione di ogni forma di responsabilità oggettiva. 

1. Ai sensi, sempre della già nominata direttiva 2004/35 CE, viene 

specificato che “costituisce danno il deterioramento in confronto alle 

condizioni originarie, provocato: 

2. Alle specie e agli habitat naturali protetti dalla normativa interna, 

cioè nazionale; 

3. Alle acque interne; 

4. Alle acque costiere; 

5. Al terreno;” 

Va menzionato anche l’art. 311, emanato ad integrazione delle modifiche 

apportate dal provvedimento del 2006, cioè il provvedimento altrimenti 

conosciuto come T.U. in materia ambientale. L’art. 311 va ad integrare la 

disciplina contenuta nel primo provvedimento menzionato cioè il testo 

unico. La novità più significativa contenuta nel comma 3 dell’art. 311 è la 

definizione dei criteri del risarcimento per equivalente e della eccessiva 



onerosità. La più importante è invece data dalla determinazione 

dell’espressa previsione secondo la quale nel caso di concorso nello stesso 

evento di danno ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità 

personale. 

Il d.lgs. 135 del 25 settembre 2009 convertito con l. 20 novembre 2009, 

n.166 ha tuttavia modificato il comma 3 dell’art. 311 in modo da prevedere 

nuovamente che in caso di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno 

risponde nei limiti della propria responsabilità personale. 

A questo punto dello scritto si potrebbe notare la differente disciplina tra 

direttiva 2004 e disciplina interna. Mentre infatti sulla base della disciplina 

interna, il danno da risarcire in base alla responsabilità, andrà determinato 

in base all’apporto causale di ciascun compartecipe al fatto lesivo; la 

direttiva stabilisce invece che il dolo e la colpa non rilevano e il tipo di 

responsabilità cui l’operatore giuridico può andare incontro è soltanto 

oggettiva ed è relativa a specifici settori potenzialmente inquinanti, quali 

tra gli altri la attività chimica, l’industria dell’energia, le raffinerie, le 

cokerie, l’attività estrattiva, la produzione e lavorazione di metalli e la 

gestione dei rifiuti. 

Per quanto all’ambito strettamente giurisprudenziale, la Cassazione con 

successive pronunce ha operato un vero e proprio innesto tra le norme del 

Codice civile, considerando che in materia di ambiente l’unico parametro 

di giudizio valido è il mero “rapporto causale” tra azione (od omissione) ed 

evento lesivo. Infine mi pare d’obbligo un ulteriore riferimento all’art. 311 

nel nuovo testo, in cui detto articolo prevede il risarcimento in materia 

ambientale, solo ove gli strumenti interpretativi e normativi sono 



“inadeguati” a consentire una effettiva soddisfazione degli interessati da 

una controversia in materia di ambiente. 

XIV. Soggetti legittimati all’esercizio dell’azione risarcitoria 

Innanzitutto il primo soggetto legittimato ad esperire l’azione per danni da 

inquinamento è il Ministro dell’Ambiente. Ai sensi dell’art. 304 e ss. T.U. 

A. le risorse ricavate dallo Stato affluiscono in un apposito fondo, per 

essere destinate ad interventi urgenti in materia di sicurezza dei siti 

inquinati, a fini di disinquinamento, bonifica e ripristino ambientale e ad 

attività di ricerca nel campo delle riduzioni delle emissioni di gas ad effetto 

serra e dei cambiamenti climatici globali. 

Ai sensi dell’art. 309 e dell’art. 310 T.U.A. è attribuito alle Regioni 

l’esercizio dell’azione risarcitoria e quindi quest’ultimo è sottratto alla 

potestà dello Stato centrale, ed è attribuito anche agli enti locali e alle 

associazioni ambientaliste. Ciò nonostante per quanto concerne le 

associazioni ambientaliste viene riconosciuto di nuovo alle stesse il diritto 

di denunciare alle Autorità ai fini dell’annullamento quei provvedimenti 

che vanno a ledere l’integrità ambientale, qualunque sia il sito a rischio di 

eccessivo inquinamento. In sostanza la norma derivante dal combinato 



disposto degli artt. 30953 e 31054 tende ad estendere la legittimazione a far 

ricorso all’Autorità competente e a renderla una realtà diffusa, a scanso 

della “primazia” in materia di contenzioso, alla iniziativa statuale. 

53 Dispositivo dell'art. 309 Codice dell'ambiente:1. Le regioni, le province autonome e 

gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che 

potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la 

partecipazione al procedimento relativo all'adozione delle misure di precauzione, di 

prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del presente decreto possono 

presentare al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, 

depositandole presso le Prefetture - Uffici territoriali del Governo, denunce e 

osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di 

danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l'intervento 

statale a tutela dell'ambiente a norma della parte sesta del presente decreto. 

2. Le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente, di 

cui all'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, sono riconosciute titolari 

dell'interesse di cui al comma 1. 

3. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare valuta le richieste di 

intervento e le osservazioni ad esse allegate afferenti casi di danno o di minaccia di 

danno ambientale e informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti 

assunti al riguardo. 

4. In caso di minaccia imminente di danno, il Ministro dell'ambiente e della tutela del 

territorio e del mare, nell'urgenza estrema, provvede sul danno denunciato anche prima 

d'aver risposto ai richiedenti ai sensi del comma 3. 

 

54 1. I soggetti di cui all'articolo 309, comma 1, sono legittimati ad agire, secondo i 

principi generali, per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione 

delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio 

inadempimento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e per il 

risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell'attivazione, da parte del medesimo 

Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno 

ambientale. 

2. Nell'ipotesi di cui al comma 1, il ricorso al giudice amministrativo può essere 

preceduto da una opposizione depositata presso il Ministero dell'ambiente e della tutela 

del territorio e del mare o inviata presso la sua sede a mezzo di posta raccomandata con 

avviso di ricevimento entro trenta giorni dalla notificazione, comunicazione o piena 

conoscenza dell'atto. In caso di inerzia del Ministro, analoga opposizione può essere 

proposta entro il suddetto termine decorrente dalla scadenza del trentesimo giorno 

successivo all'effettuato deposito dell'opposizione presso il Ministero dell'ambiente e 

della tutela del territorio e del mare. 

3. Se sia stata presentata l'opposizione e non ancora il ricorso al giudice 

amministrativo, quest'ultimo è proponibile entro il termine di sessanta giorni decorrenti 

dal ricevimento della decisione di rigetto dell'opposizione oppure dal trentunesimo 



giorno successivo alla presentazione dell'opposizione se il Ministro non si sia 

pronunciato. 

4. Resta ferma la facoltà dell'interessato di ricorrere in via straordinaria al 

Presidente della Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla notificazione, 

comunicazione o piena conoscenza dell'atto o provvedimento che si ritenga illegittimo e 

lesivo. 

 

XV. Illecito ambientale e immissioni ex art. 844 c.c. 

Prima che l’attuale orientamento giurisprudenziale si consolidasse attorno 

agli art. 2043 e 2059 c.c., in relazione questi ultimi con gli articoli 2, 9, 32 

Cost., per molto tempo la responsabilità per danno ambientale era 

codificata nell’art. 844 c.c. che è portatore di una norma che per via 

analogica può essere estesa a tutelare le situazioni di criticità ambientale, in 

quanto, dispone l’articolo, al secondo comma, che “nell’applicare la norma, 

l’autorità giudiziaria deve contemperare le “esigenze della produzione con 

le ragioni della proprietà.” Ovviamente alla base di tale “arresto” del 

giudice delle Leggi esiste un apparato di sentenze, anche di 

“assestamento” il cui commento esula dal presente scritto data la mole del 

materiale. Tuttavia al fine di soddisfare le accresciute esigenze di tutela 

ambientale derivanti dall’incremento delle attività inquinanti e in 

particolare al fine di garantire una più effettiva e pronta tutela ambientale è 

stata introdotta una procedura alternativa di risoluzione stragiudiziale delle 

controversie, cioè la cosiddetta “transazione globale in materia 

ambientale”. Si tratta di un istituto con finalità deflattive del contenzioso 

inquadrabile nei più generali ADR (“Alternative Dispute Resolution). Al 

ministro dell’ambiente spetta in particolare sia la legittimazione attiva a 

detenere tutte le funzioni “e i compiti spettanti allo Stato in materia di 

tutela, prevenzione e riparazione dei danni all’ambiente”. Al ministro spetta 

in particolare sia la legittimazione attiva sia il potere di emanazione della 



speciale rimessione in pristino qualora ne ricorrano gli estremi. Dalla stessa 

concentrazione di funzioni in un unico organo decisionale sono in 

particolare derivate le seguenti disfunzioni; a) la difficoltà di un tempestivo 

esercizio dell’azione risarcitoria soggetta a termine di prescrizione 

quinquennale dovuta al disposto dell’art. 2947 c.c.; b) la difficoltà di una 

tempestiva adozione dell’ordinanza ripristinatoria soggetta ad un termine 

di decadenza di due anni, previsto dalla normativa speciale. 

Tali difficoltà hanno portato ad una esposizione del Ministro dell’ambiente 

con l’essere assoggettato oltreché alla censura da parte della Corte dei 

Conti, anche ad una serie di azioni ad opera di denuncianti privati, in 

merito al silenzio inadempimento e a causa del ritardato intervento. 

Da questa problematica che coinvolge il ministro dell’ambiente, si è passati 

sul piano del diritto privato ad una fattispecie prevista dall’art. 2 della legge 

13/2009, cioè la “transazione ambientale”. Deve evidenziarsi il fatto che 

prima dell’adozione della recente disciplina in materia di transazione, non 

esisteva una disciplina strettamente concernente soltanto le procedure di 

rimborso delle spese di bonifica e ripristino di aree contaminate od il 

risarcimento del danno ambientale relativo a siti di interesse nazionale. La 

legge 13/2009 all’articolo due si occupa solo dei suddetti caratteri della 

transazione. La buona volontà iniziale che aveva animato l’introduzione 

dell’istituto della transazione non è l’ambiente ma il solo interesse 

economico che ne sta alla base. Il che pone anche un problema di 

competenza che deve senza’altro essere risolto attribuendo una competenza 

esclusiva all’organo di vertice in materia di amministrazione e tutela 

dell’ambiente, cioè il ministero di volta in volta competente. 



Resta però il fatto che ai sensi di quanto previsto dall’art. 1996 c.c., “per 

transigere le parti devono avere la capacità di disporre dei diritti che 

formano oggetto della lite”. 

Oltre a ciò la già nominata conclusione del Consiglio di Stato, appare 

confermata dal testo del comma 1 dell’art. 2 della legge 13/2009 secondo il 

cui disposto, la transazione è una azione civile risarcitoria “nascente da un 

fatto illecito già verificato” ovvero “dalla obbligazione civile originata da 

un fatto illecito collocato nel passato e per il quale la menomazione 

dell’integrità ambientale è già storicamente avvenuta”. La conclusione del 

Consiglio di Stato appare confermata dal testo del comma 1 dell’art. 2 della 

legge 13/2009 secondo cui la transazione ha ad oggetto la “spettanza e la 

quantificazione degli oneri di bonifica e di ripristino del danno ambientale 

nonché del danno ambientale e degli altri eventuali danni di cui lo Stato e 

altri enti pubblici possano chiedere il risarcimento”. 

La differenza tra la transazione di cui all’art. 2, legge 13/2009 e la 

transazione prevista dal Codice civile è la natura pubblica della parte 

contraente, laddove si presenta la necessità di controlli e l’acquisizione di 

specifici pareri. Al privato ritenuto responsabile del danno ambientale è 

tuttavia attribuito un ruolo fondamentale e paritario rispetto al ministro 

dell’ambiente, con conseguente bilateralità dell’atto in questione. Per 

quanto concerne la forma di tale transazione è essenziale ricordare che 

essa, come tutti i contratti della Pubblica amministrazione, e in deroga 

all’art. 1967 c.c., richiede la forma scritta “ad substantiam” con la 

conseguenza che in mancanza della poc’anzi nominata forma il contratto è 

nullo pur in presenza di fatti concludenti o di manifestazioni tacite di 

volontà. La natura pubblica dell’accordo in esame impone inoltre, il 

rispetto dei principi generali dettati dall’articolo 1, comma 1 della legge 7 



agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, volti a garantire 

attraverso idonee forme di pubblicità, sia la trasparenza dell’azione 

pubblica sia la partecipazione di tutti i soggetti interessati e coinvolti nella 

procedura. Inoltre lo schema di contratto, oltre ad essere comunicato alle 

Regioni e agli Enti locali, viene reso noto, mediante forme idonee di 

pubblicità, nei limiti delle risorse di bilancio disponibili per lo scopo, alle 

associazioni e ai privati interessati. 

Entro trenta giorni dalla comunicazione e dalla pubblicazione, gli enti e i 

soggetti interessati possono inviare i loro commenti sullo schema di 

contratto a coloro che parteciperanno alla Conferenza di servizi, indetta dal 

Ministero dell’ambiente fra i soggetti pubblici aventi titolo per acquisire e 

comporre gli interessi oggetto della transazione. 

La previsione di una Conferenza dei servizi nell’ambito del procedimento 

transattivo non comporta, però, l’esclusione della partecipazione di privati 

e dei soggetti portatori di interessi diffusi, ma la organizza, inserendola 

nella fase istruttoria antecedente il processo decisionale riservato invece 

esclusivamente ai pubblici poteri. 

Ai sensi dell’art. 317 del d.lgs. 152/2006 le somme derivanti dalla 

riscossione dei crediti in favore dello Stato per il risarcimento del danno 

ambientale sono versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere 

riassegnate, entro 60 giorni, con decreto del ministro dell’Economia e delle 

finanze, a un fondo di rotazione istituito nell’ambito di una apposita unità 

allo Stato di previsione del Ministero dell’ambiente, al fine di finanziare, 

anche in via di anticipazione, e in quest’ultimo caso, nella misura del 10% 

della spesa, una serie di interventi in campo ambientale. La legge opera in 

realtà una distinzione tra le transazioni che hanno ad oggetto, oltre che il 



risarcimento monetario del danno ambientale, anche oneri di bonifica e 

ripristino della situazione quo ante ovvero quelle che hanno ad oggetto 

prestazioni di carattere soltanto pecuniario, specificando le modalità di 

determinazione della destinazione dei proventi. 

La stipula del contratto di transazione determina l’abbandono del 

contenzioso pendente, precludendo ogni nuova azione avente ad oggetto il 

rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino ovvero il risarcimento del 

danno ambientale nonché di altre eventuali pretese azionabili dallo Stato e 

dagli altri enti pubblici territoriali per i fatti oggetto della transazione. 

Con la stipula dei contratto di transazione si apre infine, la fase di 

esecuzione che è regolata in generale dalle norme di diritto privato. Non 

trova però applicazione il limite alla risoluzione per inadempimento, ai 

sensi dell’articolo 1976 c.c., ma per il resto si applica, pur con alcuni 

adattamenti il diritto di derivazione codicistica. 

Vengono tuttavia introdotti elementi di specialità rispetto alla disciplina 

civilistica con riferimento alla sola ipotesi di inadempimento da parte del 

soggetto privato. In particolare l’articolo 2 del d.l. 208/2008 dispone che in 

caso di inadempimento, anche parziale da parte dei soggetti privati delle 

obbligazioni da essi stessi assunte in via di transazione nei confronti del 

Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, quest’ultimo, 

previa diffida ad adempiere nel termine di trenta giorni, può dichiarare 

risolto il contratto di transazione. 

Inoltre, sempre ai sensi dell’articolo 2 del D. legge citato sopra nel corpo 

del testo, 



 la legge dispone anche nel senso di attribuire al Ministro il potere di 

risolvere il contratto di transazione, in tal modo lasciando al soggetto 

pubblico la scelta se far venire meno il vincolo negoziale o conservarlo. 

XVI. Il ruolo della sanzione penale nella tutela dell’ambiente. 

Le espressioni “diritto penale dell’ambiente” e “tutela penale 

dell’ambiente” coniate dalla dottrina e non rinvenibili in alcun testo 

normativo, eccezion fatta per la direttiva 2008/99/CE, sono state 

gradualmente utilizzate a partire dalla seconda metà del secolo scorso per 

indicare quella serie di provvedimenti normativi contenenti sanzioni penali 

che spesso accompagnavano provvedimenti a tutela di quegli interessi 

afferenti al paesaggio e al territorio, nonché alla tutela della salute, cioè 

tutta una serie di disposizioni, assistite “penalmente” cioè da sanzione 

penale, rispetto alla quale si fa riferimento agli articoli 9 e 32 Costituzione. 

Questa impostazione è stata ad esempio modificata con l’entrata in vigore 

del T.U. Ambiente, il quale ha introdotto alcuni riferimenti che fanno 

pensare ad una più stretta interrelazione tra diritto civile e diritto penale 

ambientale. Oggi infatti, allorché si tratti di “diritto penale dell’ambiente” 

si intende fare riferimento non solo alle norme del suddetto T.U. ma anche 

a tutte le disposizioni penali presenti nell’ordinamento che riguardino in 

generale la tutela dell’ habitat nel quale si svolge la vita dell’uomo. Ma non 

è chi non veda che una nozione così ampia di ambiente è inutilizzabile dal 

penalista. E’ quindi necessario delimitare il campo di indagine. Occorre 

pertanto chiarire in primo luogo cosa si intende per ambiente. Il termine in 

parola fa riferimento e può essere ricondotto a più significati. 

Si può definire ambiente uno spazio in cui vive una persona, ma vi è anche 

una accezione sociologica che per ambiente indica le condizioni sociali e 



personali in cui una persona vive e sviluppa la propria personalità. Vi è 

infine un ultimo significato del termine ambiente, cioè come l’insieme delle 

condizioni fisiche e chimiche in cui si sviluppano determinate forme di 

vita. 

Tuttavia, nell’impossibilità di dare un senso univoco al termine ambiente 

sulla base della legislazione ordinaria, occorre in via definitiva rivolgere lo 

sguardo alla Costituzione. In particolare, propriamente all’articolo 32 il 

quale afferma che “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto 

dell’individuo e interesse della collettività”, e in cui si ravvisa la possibilità 

di configurare un diritto della salute ad esempio e soprattutto in ambito 

giuslavoristico cioè del diritto del lavoro. 

In realtà il diritto alla tutela dell’ambiente non deve interpretarsi come un 

unicum ma come una somma di tutele fra loro diverse quanto all’oggetto e 

precisamente: a) una tutela stricto sensu in base a quelle che sono le 

necessità ambientali in cui si muove e opera l’individuo, sulla base degli 

artt. 9 e 32 della Costituzione; b) una tutela che si fonda sul solo art. 9, 

rivolta ai soli beni ambientali, individuabili nel paesaggio e nelle bellezze 

naturali; c) una tutela della salute pubblica imperniata sull’art. 32 della 

Costituzione; d) una tutela dell’integrità del territorio fondata sull’art. 9. 

Mi pare utile fare a questo punto del discorso un breve excursus in merito 

al periodo iniziale e ai successivi sviluppi della tematica ambientale a 

livello di legge ordinaria. Se infatti iniziamo il percorso in parola dal 

Codice penale del 1930 esso codice non conteneva norme specifiche a 

tutela del contesto ambientale, in quanto la tutela dell’ambiente per evitarne 

il deterioramento poteva essere agevolmente ricavabile, a parte il divieto di 

analogia previsto in materia penale, in alcuni articoli in particolare, cioè ad 



esempio l’art. 635 comma 2, n. 5 e quindi la condotta di distruzione e di 

deterioramento, ad esempio di “boschi selve e foreste”. Se si escludono 

alcune fattispecie che non rileva citare, la tutela effettiva dell’ambiente era 

qualcosa in qualche modo già presente. 

Il ricorso alla normativa complementare parte dagli anni ’60 dello scorso 

secolo: ma il primo provvedimento organico di cui si parla viene 

condensato nel disposto della legge 615/1996 come “legge antismog”. Tale 

provvedimento legislativo prevedeva una serie di elementi tali da 

compromettere l’integrità e la salubrità ambientale, in particolare riferibili a 

tutto ciò che all’epoca successiva alla emanazione della Costituzione e al 

boom industriale susseguente, richiedeva un forte intervento di rettifica 

proveniente dalle leggi ordinarie ma sempre secondo gli articoli di 

riferimento costituzionale citati. Le disposizioni della suddetta legge furono 

successivamente in gran parte sostituite da quelle del d.p.r. 24/05/’98. 

Ovviamente non mancano a partire dai primi anni ’60, anni in cui venne 

per la prima volta preso in considerazione dal Legislatore il problema 

ambientale, successivamente, venne emanata nel 1976 la legge Merli, 

anche essa legge complementare, che rimase in vigore fino alla 

approvazione del Testo Unico Ambiente. La stessa legge Merli riguardava 

gli scarichi indiretti o diretti in tutte le acque, superficiali, sotterranee, 

interne e marine, nonché quelle situate negli impianti fognari. Successivi 

alla legge Merli vi sono ovviamente altri provvedimenti che però non fanno 

che meglio specificare il contenuto della legge in parola, anche sulla base 

del disposto di direttive o comunque procedimenti europei con effetti sul 

nostro ordinamento. 

Continuando il discorso su un piano cronologico viene in rilievo la 

disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 52 del 2006 (detto Testo 



Unico Ambiente), il quale tenta di porsi come normativa di settore 

inclusiva di tutta la disciplina pregressa in materia di tutela dell’ambiente. 

Si tratta però di un tentativo privo di esito, anche data la mancanza nelle 

previsioni del decreto della disciplina di una regolamentazione di situazioni 

giuridicamente rilevanti come “la caccia, la flora, la fauna, l’energia 

nucleare e gli OGM”, fattispecie che a tutt’oggi sono contenute e 

frammentate nelle leggi “ordinarie” complementari. 

Ma per tornare al profilo di quello che ho definito excursus a carattere 

cronologico, bisogna dire che, sebbene durante il vigore dell’ordinamento 

precedente a quello attuale, non vi fosse, a causa del fatto che all’epoca 

l’ordinamento economico era fondato prevalentemente sull’agricoltura, un 

preciso interesse verso la tutela ambientale, ciò non esclude che alcuni dei 

comportamenti censurati dal Codice Rocco possano essere interpretati con 

riferimento alla realtà ambientale in senso protettivo e in modo da 

manifestare un certo interesse per alcune fattispecie di reato collegate alla 

questione ambientale. Ad esempio i delitti contro la pubblica incolumità, in 

cui la dottrina tenta di inserire un riferimento ad ipotetici reati 

“ambientali”; altro esempio potrebbe essere la considerazione del delitto di 

incendio boschivo (434 bis c.p.), un delitto che potrebbe determinare 

cospicui danni sia all’ambiente umano che a quello naturale, sempre però 

che in questa fattispecie siano ravvisati gli estremi del “pericolo comune”. 

Vi è poi la recente introduzione di due delitti previsti Codice penale, ossia 

quello di cui all’articolo 727 bis c.c. che punisce l’uccisione, la distruzione, 

la cattura, il prelievo, la detenzione, di specie provenienti da siti protetti; e 

quello previsto dall’art. 733 bis c.c. che dispone contro il deterioramento 

dell’habitat in cui vivono specie protette. Tali due nuovi reati rappresentano 



il risultato dell’adattamento dell’ordinamento italiano alla direttiva dell’UE 

n. 2008/99/CE, recepita con il D.lgs. 7/7/2011, n.121. 

Lo scrivente ha già affrontato in questo lavoro di commento e di analisi in 

materia ambientale, una serie di istituti nei quali, pur essendo il Codice 

Rocco non abrogato, traggono spunto da questo per delimitare e quindi 

realizzare una tutela ambientale effettiva. Sempre a livello penale si 

possono d’altra parte prospettare una serie di reati ad oggetto ambientale, 

nella cui fattispecie è senza altro presente la sanzione. I reati che però 

sicuramente possono essere rilevanti essi stessi in materia penale, 

appartengono alle seguenti fattispecie: a) i reati che puniscono l’esercizio 

non autorizzato o comunque non segnalato, di attività rischiose per 

l’ambiente; b) i reati che puniscono la semplice inosservanza dei precetti 

extrapenali; c) i reati che puniscono il superamento dei limiti posti dalle 

disposizioni amministrative. 

La prima categoria di reati è la fonte più presente tra le norme di diritto 

penale ambientale, fin dal 1966 quando nella legge antismog il legislatore 

puniva ad esempio la trasformazione di un impianto tecnico senza la 

preventiva approvazione del Comando provinciale del Vigili del Fuoco. Si 

tratta quindi di una scelta consapevole del legislatore, che tuttora persevera 

in tale tipologia punitiva, prevedendo all’interno del D.lgs. n. 152/2006 

numerose contravvenzioni che puniscono l’esercizio non autorizzato di 

attività rischiose per l’ambiente. Per quanto riguarda la seconda tipologia 

criminosa si tratta di norme incentrate sulla semplice disobbedienza alle 

disposizioni di autorità amministrative, contenute in ordini, atti 

amministrativi, valutazione della necessità di concedere permessi. La 

tecnica utilizzata da tali norme è quella delle norme penali in bianco che 

però pone problemi di compatibilità soprattutto con il principio della 



riserva di legge, in quanto spesso la tutela penale dipende in tutto o in parte 

dall’autorità amministrativa. La terza tipologia è senz’altro quella più 

classica e ricorrente nel diritto penale ambientale ed è caratterizzata dalle 

condotte di superamento dei limiti di inquinamento fissati dalle tabelle 

redatte dalle specifiche autorità amministrative. 

XVII. Responsabilità degli enti e reati ambientali 

Nell’ambito del diritto ambientale non può tralasciarsi la questione della 

responsabilità degli enti. Tra le critiche mosse dalla dottrina alla 

legislazione ambientale in Italia, tra le più ricorrenti concerneva proprio 

l’assenza di una previsione di responsabilità per i reati ambientali 

commessi a vantaggio o nell’interesse delle imprese. Tra le critiche mosse 

dalla dottrina alla legislazione ambientale italiana, una tra le più ricorrenti, 

dopo la svolta epocale determinata dall’entrata in vigore del sistema di 

responsabilità da reato degli enti in forza del D.lgs. 8/6/2001 numero 231 

concerneva proprio l’assenza di una previsione di responsabilità per i reati 

ambientali commessi a vantaggio o nell’interesse delle imprese. La 

responsabilità penale era limitata tradizionalmente alle persone fisiche, 

mentre alle imprese era solo riservato il ruolo di responsabile, sotto il 

profilo civilistico, per i danni prodotti dall’inquinamento. A questo 

proposito esiste una norma del T.U. delle leggi sull’ambiente, e cioè 

l’articolo 192 comma 4, che in tema di rifiuti dispone che “qualora la 

responsabilità da fatto illecito sia imputabile ad amministratori o 

rappresentanti di persona giuridica, sono tenuti in solido la persona 

giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, 

secondo le previsioni del D.lgs. 8/6/2001 n. 231 in materia di responsabilità 

amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni. 



Il Legislatore ha quindi nuovamente seguito la via già intrapresa nel 2007 

allorché aveva inserito nell’art. 25 septies i reati di omicidio e lesioni 

personali colposi a seguito di violazione delle norme a tutela della salute e 

della sicurezza sul lavoro. 

In sostanza sembra che sul punto specifico della responsabilità degli enti, il 

legislatore non si sia voluto impegnare oltre misura, limitandosi ad un 

adempimento quasi burocratico alla Direttiva europea. Dal risultato 

complessivo sembra quasi che la preoccupazione fosse soltanto quella di 

non apparire inadempienti di fronte agli obblighi sovranazionali, 

raggiungendo comunque l’obiettivo di aver coinvolto l’impresa nel disegno 

di tutela dell’ambiente. 

Una volta percorsi gli aspetti principali del diritto penale in tema di 

ambiente, va detto che l’attuale principio della “prevenzione” si distingue 

per una “opacità” di fondo. Non è infrequente nelle norme in questione che 

sia estremamente complicato individuare la condotta punibile. Si tratta di 

norme che si basano sulla violazione di regole tecniche e burocratiche di 

gestione: con la conseguenza che la descrizione della condotta è sostituita 

dal rinvio alla regolamentazione tecnico amministrativa, la trasgressione 

della quale è punita penalmente. 

Lo stesso Parlamento europeo e il Consiglio hanno ritenuto, con la 

direttiva 2008/99/CE che il ricorso al diritto penale rappresenta una misura 

indispensabile di contrasto nei confronti delle violazioni ambientali più 

gravi. E tuttavia l’unica deterrenza è data dal processo: non solo dal fatto di 

essere sottoposti ad indagini per reati ambientali, ma soprattutto per le 

misure coercitive legali che il magistrato può adottare, anche nei riguardi 

degli enti collettivi, e che incidono direttamente su situazioni concrete. 



L’analisi così condotta e a questo punto consente di trarre alcune 

conclusioni. Innanzitutto lo stato della legislazione penale a tutela 

dell’ambiente non è quello di un sistema organico ed efficace. Ciò che deve 

essere posto in rilievo è che l’ambiente è un bene che, forse più di altri 

interessa trasversalmente tutta la collettività. Da tale caratteristica discende 

che l’obiettivo dei legislatori europei deve essere quello di giungere ad una 

disciplina armonizzata sulla base degli standard europei espressi dalle 

direttive comunitarie che si sono interessate al tema. La nostra legislazione 

è assai lontana da tale obiettivo dal quale ha preso le distanze dopo 

l’attuazione della direttiva 2008/99/CE. Ciò che potrebbe risolvere questa 

impasse sarebbe un nucleo di norme incriminatrici di natura delittuosa, che 

dovrebbe affiancarsi alla disciplina complementare attualmente in vigore. 

Tale nucleo di nuove norme incriminatrici dovrebbe trovare posto nel 

Codice penale e dovrebbe essere formato, in armonia con quanto previsto 

dalla direttiva 2008/99/CE, da fattispecie fondate sul pericolo concreto e 

sul danno. In questo modo si avrebbe una disciplina incentrata sul rispetto 

del principio di offensività del reato e coerente con le indicazioni 

provenienti dalle direttive europee; ma soprattutto si avrebbe un sistema 

normativo effettivamente dissuasivo e specifico che non indurrebbe il 

diritto vivente a flessibilizzare gli istituti esistenti per adeguarli alla 

punibilità dei fatti lesivi dell’ambiente. 

XVIII. Profili di Diritto processuale civile 

La disciplina del danno ambientale contenuta nella parte VI del D.lgs. 3 

aprile 2006, n.152 ha sostituito quella dell’art.18, l. 8 luglio 1986, n. 349, 

per abrogazione di tale norma ad opera dell’art. 318 del D.lgs. n. 152, fatta 

eccezione per il comma 5 relativo alle facoltà processuali delle associazioni 

ambientaliste. Tale disciplina si caratterizza sul piano processuale, 



principalmente: a) per l’attribuzione al Ministero dell’Ambiente di un ruolo 

preminente nell’individuazione delle misure di ripristino cui corrisponde, 

sul piano processale, il riconoscimento della legittimazione processuale ad 

agire per il risarcimento del danno ambientale a titolo esclusivo; b) per 

l’abolizione della legittimazione ad agire ed intervenire per il risarcimento 

del danno ambientale degli enti locali e delle persone fisiche e giuridiche 

che sono o che potrebbero essere colpiti dal danno ambientale o che 

vantino un interesse tale da legittimare alla partecipazione al procedimento 

relativo all’adozione delle misure di precauzione, di previsione o di 

ripristino, riconoscendo la sola facoltà di sollecitare l’intervento statale e 

di ricorrere in caso di inerzie od omissioni; c) per la conseguente 

abrogazione dell’art. 9 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che aveva 

riconosciuto alle associazioni ambientali la possibilità di proporre azioni 

risarcitorie di competenza del giudice ordinario spettanti al Comune e alla 

Provincia a seguito di danno ambientale, con spese processuali da porsi a 

favore o carico dell’associazione e con liquidazione dell’eventuale 

risarcimento a favore dell’ente sostituito; d) per l’alternatività tra azione 

risarcitoria di danno di competenza del giudice ordinario e l’ordinanza 

ministeriale di ingiunzione a contenuto risarcitorio di competenza del 

Ministero dell’Ambiente; e) per l’individuazione di nuovi parametri di 

riferimento per le misure risarcitorie sia in sede giurisdizionale che in sede 

amministrativa. 

La ragione della specialità della suddetta disciplina dipende dalla 

particolarità della materia. L’ambiente in senso giuridico costituisce infatti 

un insieme che, pur comprendendo vari beni e valori, quali la flora, la 

fauna, il suolo, le acque, si distingue ontologicamente da questi e si 

identifica in una realtà, priva di consistenza materiale, ma espressiva di un 



autonomo valore collettivo costituente, come tale, specifico oggetto di 

tutela da parte dell’ordinamento. Per danno ambientale deve quindi 

ritenersi il danno procurato alla sola generalità indistinta dei consociati, e 

non anche il danno che l’individuo, sia esso pubblico o privato, singolo o 

ente collettivo, può subire nella propria sfera personale o patrimoniale in 

conseguenza del danno ambientale medesimo. L’azione di danno a tutela 

dell’ambiente differisce quindi dalle azioni ordinarie previste 

dall’ordinamento per la tutela della persona o del patrimonio. 

La ragione della suddetta distinzione si traduce nella necessità, sul piano 

sostanziale, di qualificare l’esatta natura della situazione giuridica 

soggettiva che si intende azionare e sul piano processuale di individuare 

l’azione esperibile nel caso di specie. 

Tale natura bipartita della tutela, sostanziale e processuale trova conferma 

nei trattati internazionali che disciplinano la responsabilità civile; nella 

direttiva comunitaria 2004/35/CE; e infine nel codice dell’ambiente, il 

quale accanto all’azione statale di danno ambientale ha previsto due 

distinte forme di tutela in favore dei soggetti lesi nelle proprie situazioni 

giuridiche soggettive: l’una dinanzi al giudice ordinario e l’altra nei 

confronti del giudice amministrativo. 

Il D.lgs. n.152 del 2006 ripartisce la giurisdizione in materia di danno 

ambientale tra il giudice ordinario, il giudice amministrativo e il giudice 

contabile. Il giudice ordinario, inoltre, secondo la tradizionale ripartizione 

di funzioni ha altresì la cognizione sulle controversie aventi ad oggetto i 

diritti soggettivi dei singoli, che si assumono lesi a seguito di un danno 

ambientale. Pertanto può affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario 

sia per la tutela del diritto soggettivo all’ambiente secondo la disciplina 



speciale, sia per la tutela dei diritti soggettivi dei singoli secondo le regole 

ordinarie in punto di riparto della giurisdizione. 

Per quanto invece riguarda il giudizio amministrativo, l’organo competente 

per territorio è titolare degli interessi a ricorrere avverso le ordinanze 

ministeriali, il ricorso amministrativo in opposizione nonché il ricorso 

straordinario al Presidente della Repubblica. 

L’articolo che completa la serie delle disposizioni di cui si è elencato il 

contenuto, è il 310 del D.lgs. 152 del 2006, il quale riconosce l’azionabilità 

della pretesa per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo 

nell’attivazione, da parte del ministro, delle misure di precauzione, di 

prevenzione o di contenimento del danno ambientale, sempre avanti al 

giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, anche per quanto 

riguarda Regioni, province autonome, enti locali, anche associati, persone 

fisiche e giuridiche. 

Infine la disposizione contenuta nell’art. 313, comma 6 prevede la 

giurisdizione contabile nel caso di danno provocato da soggetti sottoposti 

alla giurisdizione della Corte dei Conti. La lettera della disposizione è la 

seguente: “Il Ministro invia rapporto all’Ufficio di procura regionale presso 

la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti competente per territorio.” 

Per continuare il discorso occorre interrogarsi sul danno all’ambiente 

nell’ottica dei principi generali del processo civile, secondo cui il rapporto 

processuale deve essere costituito fra soggetti che sono legittimati ad agire 

e a contraddire e ciò perché la legittimazione ad agire e a resistere in 

giudizio dipende dalla titolarità delle posizioni giuridiche soggettive 

dedotte nel processo medesimo. Nell’ambito di questo settore del diritto la 

prima fondamentale norma, in materia è contenuta nell’art. 18 della l. 



349/1986, che anziché agli enti locali attribuiva allo Stato la competenza in 

merito all’azione risarcitoria sia in materia civile o penale. Altra legge del 

1999 estendeva tale potere alle organizzazioni ambientaliste a rilevanza 

nazionale in ipotesi di inerzia del comune e della provincia oltre che poteri 

di denuncia dei fatti lesivi di beni ambientali, di intervento nei giudizi civili 

e penali di danno ambientale e di ricorso in sede amministrativa per 

l’annullamento degli atti illegittimi. 

D’altra parte va detto che nei giudizi in materia ambientale legittimato 

attivo all’azione di risarcimento è soltanto il Ministero competente, nella 

fattispecie del Ministero per l’ambiente e il territorio. D’altra parte l’azione 

di danno ambientale ai sensi dell’art. 311 del D.lgs., presenta i caratteri 

dell’illecito Aquiliano. L’accertamento giurisdizionale ha ad oggetto infatti 

la verifica della sussistenza degli elementi costitutivi tipici dell’illecito di 

cui all’art. 2043 c.c., e cioè l’imputazione soggettiva a titolo di dolo o 

colpa; la antigiuridicità del comportamento e l’ingiustizia del danno; il 

nesso di causalità tra il fatto e il danno ingiusto. 

Per quanto attiene ai principi introdotti dalla direttiva 2004/35/CE essa 

disciplina si caratterizza per: a) la necessità di accertare la colpa, che può 

essere sia generica che specifica; b) per l’operatività del principio 

civilistico di cui all’art. 2055 c.c. il quale, in ipotesi di concorso 

nell’illecito, prevede che ciascuno risponda nei limiti della propria 

responsabilità personale; c) per il principio sulla responsabilità 

amministrativa, ad esempio in materia di successione mortis causa; d) per 

l’accertamento del nesso di causalità tra condotta ed evento; per 

l’accertamento della antigiuridicità nel fatto. 



Per passare ad altro, il Testo Unico sull’Ambiente condivide con il sistema 

civilistico alcuni principi fondamentali che possono suddividersi in due 

gruppi: a) il risarcimento in forma specifica; b) il risarcimento monetario. Il 

primo tipo di risarcimento non è solitamente richiesto dal privato che non 

ha interesse ad un risarcimento in forma specifica il quale peraltro non 

sempre è possibile. Tuttavia il giudice può disporre che il risarcimento 

avvenga solo per equivalente monetario se la reintegrazione in forma 

specifica risulta eccessivamente onerosa. 

Tali principi si traducono sul piano processuale: a) nella necessità per il 

danneggiato di operare la scelta tra la riduzione in pristino e la condanna 

del convenuto ad una somma di denaro; b) nella doverosità per il giudice di 

verificare la sussistenza della possibilità (giuridica e fattuale) della 

riduzione in pristino nonché nella non eccessiva onerosità della condanna 

per il danneggiante, avuto riguardo al valore del bene da riparare. 

La disciplina di cui agli artt. 311 e 313 d.lgs. n. 152 pone come prioritario 

l’obbligo giuridico a carico dello Stato di domandare il risarcimento in 

forma specifica, e solo quando quest’ultimo sia eccessivamente oneroso per 

il danneggiante, avuto riguardo al valore del bene da riparare, richiedere un 

risarcimento in forma equivalente. Il legislatore in altri termini pur potendo 

disporre il ripristino dello status quo ante con disposizione d’ufficio, 

preferisce ricorrere alla tutela risarcitoria in dipendenza da una ratio legis 

che vede una maggiore sicurezza nel ripristino anziché nella 

monetizzazione di un risarcimento che tuttavia il giudice teme non sia 

sufficiente a coprire l’entità del danno. Quando invece il ripristino e 

l’adozione di misure di riparazione complementare o compensativa 

risultino in tutto o in parte omessi, impossibili o eccessivamente onerosi ai 

sensi dell’art. 2058 c.c., o comunque attuati in modo incompleto o difforme 



rispetto a quelli prescritti, il danneggiante è obbligato in via sostitutiva al 

risarcimento per equivalente in favore dello Stato. 

La liquidazione giudiziale del danno deve comprendere il pregiudizio 

arrecato all’ambiente e il costo necessario per il suo ripristino e va operata 

conformemente ai criteri enunciati nella direttiva 2004/35/CE. La 

applicazione retroattiva di norme di diritto sostanziale aventi ad oggetto i 

criteri di determinazione dell’obbligazione risarcitoria, incontra tuttavia sul 

piano processuale, due limitazioni: la prima, che riguarda giudizi ormai 

definiti con sentenza passata in giudicato; la seconda che riguarda le ipotesi 

in cui il Ministro dell’Ambiente abbia adottato l’ordinanza ingiuntiva a 

contenuto risarcitorio di cui all’art. 313 non potendo, il ministro stesso 

proporre o procedere ulteriormente nel giudizio per il risarcimento del 

danno ambientale, salva la possibilità di intervenire come persona offesa 

dal reato nel giudizio penale. 

Nonostante la previsione dei suddetti criteri tuttavia, la liquidazione del 

danno può risultare in concreto non facilmente calcolabile in termini 

aritmetici, anche per la complessità dell’assetto del territorio e la non 

agevole prevedibilità dei danni a medio e lungo termine secondo una 

concezione aritmetico contabile. 

La idoneità lesiva dell’evento infatti va valutata con specifico riferimento 

al valore ambientale come bene della collettività ed indipendentemente 

dalla particolare incidenza verificatasi su una o più delle loro componenti, 

secondo un concetto di pregiudizio che, sebbene riconducibile a quello di 

danno patrimoniale, ha altresì riguardo, quanto alle componenti non 

patrimoniali del pregiudizio subito, al danno non patrimoniale. 



In tal caso potrebbe essere d’ausilio il ricorso alle norme e ai principi 

stabiliti nel c.c., agli artt. 122355, 122656, 122757, 272758, 272959, 2056. 

55 Art. 1223. Il risarcimento del danno per l'inadempimento o per il ritardo deve 

comprendere così la perdita subita dal creditore come il mancato 

guadagno, in quanto ne siano conseguenza immediata e diretta. 

 

 

56 Art. 1226 (Valutazione equitativa del danno). 

 

 Se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare,liquidato dal giudice 

con valutazione equitativa. 

 

 

57 Art. 1227. Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, 

il risarcimento e' diminuito secondo la gravità della colpa e 

l'entità delle conseguenze che ne sono derivate. Il risarcimento non e' dovuto per i danni 

che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza. 

 

 

58 Art. 2727 Le presunzioni sono le conseguenze che la legge o il giudice trae da un 

fatto noto per risalire a un atto ignorato. 

59 Art. 2729 1. Le presunzioni non stabilite dalla legge sono lasciate alla prudenza del 

giudice, il quale non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti. 2. Le 

presunzioni non si possono ammettere nei casi in cui la legge esclude la prova per 

testimoni. 

 

Con l’entrata in vigore dell’art. 2 del d.l. 208/2008 è stata prevista la 

possibilità di attuare una procedura alternativa stragiudiziale per il ristoro 

dei danni ambientali, cioè la c.d. “transazione globale”. Si tratta di un 

contratto con cui il Ministro dell’ambiente e i responsabili del danno 

ambientale dall’altra prevengono o risolvono una lite sorta o che può 

sorgere tra di loro attraverso reciproche concessioni. 

Rispetto al contratto civilistico tradizionale tuttavia, la transazione globale 

presenta degli elementi di specialità che incidono significativamente sul 

piano sostanziale e processuale comportando: 



l’esclusiva titolarità del potere di disporre del bene ambientale in capo al 

Ministero dell’Ambiente; 

la preclusione di ogni ulteriore azione di risarcimento del danno 

limitatamente ai fatti oggetto di definizione transattiva, e la cessazione 

della materia del contendere (rectius, il difetto di interesse ad agire) ove 

nelle more sia stata esercitata l’azione civile anche in sede penale; 

l’impugnazione stragiudiziale del contratto di transazione secondo le norme 

dettate in tema di risoluzione del contratto per inadempimento, con la 

particolarità che l’adempimento può essere anche parziale; 

la irretroattività della eventuale pronuncia di risoluzione, di tal che, in 

deroga all’art. 1458 c.c. le somme eventualmente non corrisposte dal 

responsabile in adempimento dell’accordo transattivo, non possono essere 

oggetto di una pronuncia restitutoria ma sono trattenute dal Ministero a 

titolo di acconto sulle maggiori somme dovute; 

la rilevabilità d’ufficio della nullità della transazione per mancanza della 

forma scritta, essendo la stessa richiesta ad substantiam a prescindere, in 

deroga all’art. 1967 c.c. dal suo oggetto. 

Il Legislatore del 2006 ha introdotto agli artt. 312 e seguenti del d.lgs. 

n.152 un rimedio di natura amministrativa di cui può giovarsi lo Stato in 

luogo dell’esercizio della azione civile di danno per conseguire il 

medesimo risultato, ovvero il risarcimento in forma specifica o per 

equivalente monetario del danno all’ambiente attraverso l’adozione del 

Ministro dell’ambiente di una cosiddetta “ordinanza/ingiunzione”. 

L’adozione dell’ordinanza ingiuntiva è soggetta a un termine di decadenza 

di 180 giorni decorrenti dalla comunicazione dell’avvio dell’istruttoria, 



ovvero nel massimo di due anni dalla notizia del fatto, salvo quando sia in 

corso il ripristino ambientale a cura e spese del trasgressore. In tal caso i 

termini decorrono dalla sospensione ingiustificata dei lavori di ripristino 

oppure della loro conclusione in caso di incompleta riparazione del danno. 

L’esercizio dell’azione di danno è invece soggetta a un più lungo termine 

prescrizionale, di cui all’art. 2947 c.c. e quindi il diritto al risarcimento del 

danno derivante da fatto illecito si prescrive in cinque anni dal momento in 

cui il fatto si è verificato. In ogni caso se il fatto è considerato dalla legge 

come reato, e se il reato prevede una prescrizione più lunga questa si 

applica anche alla azione civile. Tuttavia se il reato è estinto per causa 

diversa dalla prescrizione o è intervenuta sentenza irrevocabile nel giudizio 

penale, il diritto al risarcimento del danno si prescrive nel termine 

quinquennale, con decorrenza dalla data di estinzione del reato o dalla data 

in cui la sentenza è divenuta irrevocabile. 

Pertanto sulla base di tale differente regime processuale dei termini, è 

ipotizzabile che decorso il termine di decadenza di due anni per l’adozione 

dell’ordinanza ingiuntiva, questa venga adottata nelle more dell’esercizio 

dell’azione giurisprudenziale. Quest’ultima fattispecie è disciplinata 

dall’art. 315 d.lgs. n. 152, quale stabilisce che, ove l’ordinanza/ingiunzione 

sia stata già emessa, lo Stato non possa più esercitare l’azione di danno. 

Laddove invece l’ordinanza ingiunzione sia stata adottata nelle more del 

giudizio civile, o penale con costituzione di parte civile, l’eventuale 

giudizio civile non può proseguire mentre nell’eventuale giudizio penale lo 

Stato perde la qualità di parte civile, ma non quella di persona offesa dal 

reato, giacché titolare del bene giuridico protetto dalla norma penale. 



L’articolo 313 comma 7, d.lgs. n. 156/2006, stabilisce in ogni caso una 

clausola di salvaguardia a tutela dei diritti dei soggetti che, singoli o 

associati subiscono un danno nella propria sfera personale o patrimoniale 

con ciò ribadendo la assoluta compatibilità e cumulabilità tra la disciplina 

speciale del danno pubblico ambientale, inteso come lesione dell’interesse 

pubblico generale dell’ambiente, la cui tutela resta in via esclusiva allo 

Stato ai sensi dell’art. 311 e la azionabilità dei diritti soggettivi secondo le 

norme ordinarie. La norma citata, infatti, dispone che resta fermo in ogni 

caso il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno 

ambientale, nella loro salute e nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio 

nei confronti del responsabile a tutela del diritto e degli interessi lesi. 

La dottrina e la giurisprudenza hanno individuato due tipi di azione 

esperibili, l’una tipica, posta a tutela della proprietà fondiaria (art. 844 c.c.) 

l’altra di natura tipica e generale (art. 2043 c.c.), esercitabile anche in via 

d’urgenza ex art. 700 c.p.c.60 Soprattutto quest’ultima azione, proprio per la 

sua atipicità ha consentito a dottrina e giurisprudenza, civile e penale, di 

elaborare diverse categorie di danno risarcibile, sia patrimoniale che non 

patrimoniale, sia a tutela delle persone fisiche che a tutela delle persone 

giuridiche, potendo anche queste ultime essere lese in entrambe le sfere 

giuridiche. 

60 Fuori dei casi regolati nelle precedenti sezioni di questo capo, chi 

ha fondato motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il suo 

diritto in via ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e 

irreparabile , può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti d'urgenza, che 

appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti 

della decisione sul merito. 

 

Coerentemente con tali presupposti, lo stato concede alle organizzazioni 

ambientaliste il diritto alle tutele previste per le persone fisiche e 



giuridiche, e quindi anche quella di costituirsi in giudizio. La disciplina 

speciale posta dal Codice dell’Ambiente, non deroga ai criteri ordinari della 

legittimazione e della titolarità dell’azione e non impedisce l’applicabilità 

delle regole generali in tema di risarcimento del danno da reato e di 

costituzione di parte civile ove l’associazione ambientalista, al pari di 

qualsivoglia persona fisica o giuridica, assuma di essere stata lesa in un 

diritto/interesse iure proprio. 

Molti dubbi desta invece l’applicabilità dell’istituto della class action alle 

ipotesi di danno subìto da più soggetti e finanche da intere collettività in 

conseguenza dell’acquisto di prodotti difettosi o di pratiche commerciali 

scorrette. In tal caso si potrebbe ipotizzare una risposta positiva al 

problema sulla scorta della considerazione per cui il diritto alla salute ed 

alla salubrità ambientale rientrano appieno nel novero dei diritti dei 

consumatori, i quali hanno sicuramente interesse che il prodotto acquistato 

non leda la intangibilità della propria sfera personale e patrimoniale. 

Pertanto, se in tali casi è comunque ammessa l’azione individuale a tutela 

della salute e del patrimonio, non vi sarebbero particolari ostacoli a 

riconoscere tale possibilità a più soggetti o comitati o associazioni, nelle 

forme di azione di classe disciplinata dagli articoli 139 e 140 d.lgs. n. 206 

la cui legittimazione spetta non ai rappresentanti di una classe ma alle 

associazioni a tutela dei consumatori. 

Problemi interpretativi maggiori si porrebbero invece, nel caso di disastri 

ambientali provocati da attività di impresa estranee ad un rapporto di 

acquisto o di consumo, giacché manca nel codice dell’ambiente uno 

strumento processuale analogo a quello previsto dall’art. 140 bis del 

decreto legislativo 206/2005. 



Tale azione, secondo la dottrina dominante, andrebbe infatti limitata allo 

specifico campo di applicazione dei diritti contrattuali dei consumatori lesi 

da prodotti difettosi, da pratiche commerciali scorrette e da pratiche 

anticoncorrenziali in vista della condanna al risarcimento del danno e/o alle 

restituzioni senza potere estendere l’applicabilità dell’istituto, in via 

analogica, al diritto ambientale, inteso come diritto alla salute ma anche 

come interesse collettivo alla tutela dei beni ambientali. 

Il diritto alla salute, tutelato dall’art. 32 della Costituzione appartiene al 

novero dei diritti fondamentali degli individui. Trattandosi di un diritto 

assoluto ed indisponibile, esso non può soffrire limitazioni per effetto di 

atti di disposizione né può essere oggetto di affievolimento o compressione 

da parte della Pubblica amministrazione per effetto dell’esercizio di un suo 

potere. La tutela del diritto alla salute apprestata dall’ordinamento si 

configura dunque, piena e completa: piena perché ogni lesione del diritto 

alla salute o alla salubrità ambientale deve essere interamente risarcita, 

completa perché l’azione ex art. 2043 c.c. è esperibile sia in via ordinaria 

che in via cautelare e urgente. 

La giurisprudenza individua il fondamento della tutela risarcitoria del 

danno alla salute da inquinamento ambientale nell’art. 2059 c.c. a norma 

del quale il danno non patrimoniale “deve essere risarcito solo nei casi 

previsti dalla legge.” 

La norma in parola ex articolo 18961 c.p. è ritenuta ormai pacificamente 

applicabile a tutti i casi di lesioni di diritti assoluti, indisponibili o di 

61 o Stato ha ipoteca legale [c.c. 2808 3, 2817] sui beni dell'imputato a garanzia del 

pagamento: 

1. 1) delle pene pecuniarie e di ogni altra somma dovuta all'erario dello Stato; 

2. 2) delle spese del procedimento; 



3. 3) delle spese relative al mantenimento del condannato negli stabilimenti di pena 

[188]; 

4. 4) delle spese sostenute da un pubblico istituto sanitario, a titolo di cura e di 

alimenti per la persona offesa, durante l'infermità; 

5. 5) delle somme dovute a titolo di risarcimento del danno [185], comprese le 

spese processuali; 

6. 6) delle spese anticipate dal difensore e delle somme a lui dovute a titolo di 

onorario]. 

L'ipoteca legale non pregiudica il diritto degli interessati a iscrivere ipoteca 

giudiziale [c.c. 2818-2820], dopo la sentenza di condanna, anche se non divenuta 

irrevocabile [c.p.p. 648]. 

Se vi è fondata ragione di temere che manchino o si disperdano le garanzie delle 

obbligazioni per le quali è ammessa l'ipoteca legale, può essere ordinato il sequestro dei 

beni mobili dell'imputato [c.p.p. 317, 320]. 

Gli effetti dell'ipoteca o del sequestro cessano con la sentenza irrevocabile di 

proscioglimento [c.p.p. 648, 650]. 

Se l'imputato offre cauzione, può non farsi luogo alla iscrizione della ipoteca legale 

o al sequestro. 

Per effetto del sequestro i crediti indicati in questo articolo si 

considerano privilegiati [c.c. 2745] rispetto ad ogni altro credito non privilegiato di data 

anteriore e ai crediti sorti posteriormente, salvi, in ogni caso, i privilegi stabiliti a 

garanzia del pagamento di tributi [c.c. 2752, 2758, 2759, 2771, 2772]. 

 

rilevanza costituzionale in forza di una interpretazione costituzionalmente 

orientata e tesa a ricomprendere, nell’astratta previsione della norma, ogni 

danno di natura non patrimoniale derivante da lesioni di valori inerenti alla 

persona e ciò anche se manchi del tutto il danno patrimoniale, perché ogni 

diritto, anche non patrimoniale, ai sensi del’art. 2043 c.c. è suscettibile di 

valutazione economica e laddove leso deve essere integralmente risarcito 

sia “iure proprio” che “iure hereditatis”. 

A tal proposito esiste una cospicua giurisprudenza orientata nel senso della 

norma di cui all’art. 2059 c.c. Ed esiste, a livello giurisprudenziale, anche il 

concetto di “integralità” del risarcimento del danno, delineato in più 

sentenze della Corte di Cassazione, per la precisione le n. 26972, 26973, 

26974, e 2975 del 2008, con le quali si è passati da un complesso di 



declinazioni del termine danno ad un bipolarismo che si fonda sulla diade 

“danno patrimoniale/danno non patrimoniale”, ove tuttavia il danno 

biologico, quello morale e quello esistenziale possono trovare ancora 

qualche utilità sul piano descrittivo, ma non già sul piano liquidatorio, il 

quale è sempre non suscettibile di duplicazione risarcitoria, sulla base della 

diade suddetta. 

Per concludere questo capitolo occorre far riferimento alle azioni a tutela 

della proprietà ex art. 844. La norma, introdotta per la prima volta con il 

codice civile del 1942, nasce per disciplinare la proprietà fondiaria e 

regolamentare i rapporti tra fondi limitrofi. La disciplina che essa contiene 

è in parte sostanziale e in parte processuale. Il particolare oggetto della 

disposizione ha indotto parte della dottrina e della giurisprudenza a 

ipotizzare la attinenza della norma alla materia del diritto ambientale, al 

fine di regolarizzare o inibire le prosecuzioni di immissioni intollerabili ai 

danni dell’ambiente naturale. Tale possibilità è stata però censurata in via 

interpretativa dalla Corte di Cassazione. 

La azione ha una natura essenzialmente reale in quanto è posta a tutela del 

diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento sul fondo limitrofo. 

Essa può avere carattere inibitorio (cioè proibitivo delle immissioni 

inquinanti) oppure negatorio come nel caso delle servitù in cui occorra 

stabilire il titolare del passaggio o della sopraelevazione. L’azione può 

essere anche di natura personale in dipendenza della causa petendi cioè 

della ragione dell’instaurazione di un giudizio civile, ovvero in dipendenza 

del petitum, cioè il bene concreto che è oggetto del processo. Tuttavia il 

diritto alla salute non può mai essere sacrificato e deve essere sempre 

anteposto alle altre istanze processuali civili. 



La legittimazione ad agire spetta al titolare del diritto di proprietà o di altro 

diritto reale o personale di godimento sul bene. Pertanto oltre al 

proprietario sono legittimati attivi il titolare di un diritto reale minore di 

godimento e il titolare di un diritto personale di godimento. 

Detto tutto ciò e per concludere la presente parte dello scritto va detto che 

l’accertamento del superamento della normale tollerabilità ha natura 

tecnica e deve essere necessariamente compiuto tramite apposita 

consulenza, non potendo formare oggetto di prova testimoniale. L’estrema 

generalità della dizione “uso normale del fondo” e di “normale tollerabilità 

delle emissioni” tuttavia rendono estremamente discrezionale la 

valutazione degli interessi da parte del giudice. 

Il comma 2 dell’art. 844 c.c. inoltre attribuisce al giudice il potere di 

contemperare tra esigenze della produzione e dell’industria perché 

considerate attività di interesse generale in confronto al diritto di proprietà. 

Di creazione giurisprudenziale è l’istituto dell’indennizzo da attività lecita 

ovvero anche quello dell’equo ristoro dovuto per la sopportazione delle 

immissioni giudicate tollerabili. 

Il processo civile è ispirato al principio dispositivo cosicché il giudice 

dispone secundum alligata et probata partium. 

Il regime probatorio è tuttavia diverso a seconda dell’esito del giudizio 

sulla tollerabilità o meno della immissione. Nel primo caso il pregiudizio è 

in re ipsa per il solo fatto della sopportazione delle immissioni e viene 

ristorato con la condanna al risarcimento. L’entità dell’indennizzo è 

soggetta al principio del prudente apprezzamento del giudice, il quale 

richiede a tal fine una serie di elementi come il valore del bene, la sua 

produttività, od anche un incremento di valore. 



Nel secondo caso invece trattandosi di pregiudizio da attività illecita trova 

applicazione anche il disposto dell’art. 2043 c.c.. Il soggetto danneggiato 

dovrà allegare e provare i fatti costitutivi dell’antigiuridicità della condotta, 

dell’ingiustizia del danno e del nesso di causalità tra il fatto e l’evento. La 

prova del pregiudizio subito può essere fornita con qualunque mezzo, 

anche attraverso il ricorso alle presunzioni semplici. Ciò è di fondamentale 

importanza ai fini del risarcimento del danno non patrimoniale, il quale può 

essere accertato, ferma restando l’unitarietà della liquidazione, sotto le 

categorie descrittive del danno esistenziale, morale e biologico. 

XIX. Fondamenti di Diritto processuale penale in materia ambientale 

Il presupposto della attività investigativa nel procedimento per le indagini 

preliminari è rappresentato dalla notizia di reato o “notitia criminis”, 

definita anche come l’informazione percepita dal p.m. o dagli organi della 

polizia giudiziaria, ad essi quindi destinata, relativa a un fatto costituente 

reato o meglio ad un fatto che presentandone l’apparenza, giustifichi il 

sospetto di reato. Deve trattarsi quindi di un fatto specifico con profili di 

concretezza tali da integrare gli elementi essenziali del reato, la cui 

qualificazione giuridica può, tuttavia, essere incerta: non è quindi 

necessario che la notizia di reato abbia ad oggetto un reato nella 

completezza dei propri elementi costitutivi: è compito del magistrato 

individuare il livello legale cui corrisponde il fatto oggetto della notizia. 

Il Pubblico Ministero è il naturale recettore della notizia di reato, l’organo 

cui spetta il potere/dovere di chiedere, di accertare se il “sospetto” possa 

divenire probabilità, per dare concretezza e contenuto alla domanda da 

formulare al giudice. 



Qualora la notizia pervenga ad autorità diversa dal pubblico ministero essa 

provvederà a trasmetterla al pubblico ministero nelle forme previste. L’art. 

330 c.p.p.62 affianca al p.m. la polizia giudiziaria nel prendere notizia di 

reati di propria iniziativa e nel ricevere le notizie di reato presentate o 

trasmesse a norma del codice di rito. 

62 Il pubblico ministero e la polizia giudiziaria prendono notizia dei reati di propria 

iniziativa e ricevono le notizie di reato presentate o trasmesse a norma degli articoli 

seguenti. 

 

63 1. Salvo quanto stabilito dall'articolo 347, i pubblici ufficiali [357 c.p.] e 

gli incaricati di un pubblico servizio [358 c.p.] che, nell'esercizio o a causa delle loro 

funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile di ufficio, devono 

farne denuncia per iscritto, anche quando non sia individuata la persona alla quale il 

reato è attribuito. 

2. La denuncia è presentata o trasmessa senza ritardo al pubblico ministero o a un 

ufficiale di polizia giudiziaria. 

3. Quando più persone sono obbligate alla denuncia per il medesimo fatto, esse 

possono anche redigere e sottoscrivere un unico atto. 

4. Se, nel corso di un procedimento civile o amministrativo, emerge un fatto nel 

quale si può configurare un reato perseguibile di ufficio, l'autorità che procede redige e 

trasmette senza ritardo la denuncia al pubblico ministero. 

Notizia di reato ed instaurazione del procedimento per le indagini 

preliminari sono elementi inscindibili e la prima è all’origine esclusiva 

dell’insieme di atti che “in giuridica coordinazione sono indirizzati verso la 

realizzazione di un determinato atto di carattere conclusivo: la 

formulazione di una richiesta del P.M. al giudice. 

La duplice modalità di accesso alla conoscenza della notizia di reato ha 

permesso alla dottrina di riproporre la distinzione tra notizia di reato 

“qualificata” o tipica e notizia di reato non qualificata o atipica. Nella 

prima categoria rientrano le notizie di reato rilevate dal P.M. o dalla P.G. 

ai sensi dell’art. 331 c.p.p.63. Tra le notizie non qualificate rientrano quelle 

percepite “di propria iniziativa” dagli organi dell’investigazione. 



 

Dottrina autorevole nel sostenere la distinzione, ha rilevato come abbia 

riflessi pratici al momento dell’iscrizione della notizia in quanto “le notizie 

qualificate sono naturalmente destinate al registro, le non qualificate vi 

finiscono solo se appaiono meritevoli di attenzione al P.M., che 

diversamente le ignora.” 

L’acquisizione della notitia criminis può avvenire anche nell’ambito di 

operazioni di natura amministrativa, ispettive o di vigilanza qualora 

l’attività conduca all’accertamento di fatto avente rilievo penale essendo 

emersi indizi di reato. In proposito la Suprema Corte sembra confermare il 

potere di iniziativa dell’organo di polizia che, entrato nel fondo privato 

altrui abbia poi proceduto ad una ispezione o perquisizione di propria 

iniziativa e al fuori dei limiti segnati dall’art. 352 c.p.p. sulla base di una 

mera situazione soggettiva, senza la preesistenza di una precisa notitia 

criminis e quindi non fondata sulla ricerca di prove di un reato commesso 

ma della stessa notizia di esso. La Cassazione si è espressa in tal senso 

nella sent. 43314 del 29/11/2005 confermando la legittimità della 

perquisizione e del sequestro penale in area ove agenti di polizia locale 

intervenuti su un fondo di proprietà privato rilevano la sussistenza di 

attività o residui di tali attività, che possono configurare un danno 

all’ambiente. 

L’art. 333 c.p.p. contiene al comma 3 una sintetica disciplina delle denunce 

anonime, vietandone qualsiasi uso, processuale o probatorio, salvo quanto 

previsto dall’art. 240 c.p.p.. La denuncia anonima non può avere carattere 

di notitia criminis. Peraltro la denuncia anonima rimane negli archivi per 

un quinquennio e poi viene distrutta. Sui risultati dell’indagine 

pre/processuale, il P.M. disporrà l’archiviazione qualora non sia emersa 



alcuna notizia di reato. Su tali profili la Corte di Cassazione si è da tempo 

attestata nel senso che gli elementi che tali denunce prospettano possono 

stimolare l’attività di indagine nella fase processuale volta ad espletare 

quell’iniziativa di acquisizione della notitia criminis e di preliminare 

verifica conoscitiva di elementi a tal fine utili. 

Per quanto riguarda in senso stretto la tutela normativa dell’ambiente 

idonea ad attivare un processo penale il codice non contiene un’espressa ed 

organica disciplina del c.d. sopralluogo giudiziale, con riferimento 

all’attività del P.M. o della P.G. Il sopralluogo può essere definito come “il 

complesso delle attività urgenti, tipizzate o meno, che l’organo della 

pubblica accusa svolge personalmente o fa compiere su direttiva o delega 

della polizia giudiziaria, che in presenza di reati, il P.M. incarica la P.G. 

delle indagini sul posto e di regola, nell’immediatezza del fatto o poco 

dopo il suo verificarsi.” 

Attività, quelle delle Pubblica amministrazione, che rientrano tra le cc.dd. 

“investigazioni dirette”, che si svolgono immediatamente su situazioni o 

cose che possono essere costituite da atti di indagine tipici (es. il sequestro) 

o generici (ad esempio rilievi segnaletici descrittivi o fotografici). 

Tutte le asserzioni precedenti valgono anche per quanto riguarda i reati 

ambientali. Un corretto modulo di intervento può peraltro indicare 

l’assoluta necessità di disporre, anzitutto la protezione e il controllo della 

scena del delitto ricorrendo a varie modalità operative quali: 

individuazione, isolamento, delimitazioni della zona utile, autorizzazione 

all’accesso del personale indispensabile, da identificare, annotazione di 

eventuali attività, già svolte dalla P.G. o di eventuali modificazioni dei 



luoghi prima dell’arrivo del P.M., identificazione di eventuali testimoni o 

indiziati assicurandone l’”isolamento” per le attività successive. 

Va sottolineata l’indispensabilità del ricorso all’ispezione giudiziale nei 

luoghi interessati da inquinamento dell’aria, ad esempio quelli in cui si 

trova a svolgere la propria attività un complesso industriale in prossimità di 

una zona protetta a livello di potenziale condizionamento della salubrità 

dell’ambiente. In questi casi le autorità si avvalgono di strumenti come 

l’ispezione che è atto tipico. La previsione di attività di P.G. consistenti in 

accertamenti e rilievi sullo stato dei luoghi e delle cose richiama proprio 

l’istituto dell’ispezione. In tale attività è fatto obbligo non solo di 

documentare l’attività espletata ma anche di raccogliere tutto ciò, i cc.dd. 

“reperti”, che abbia attinenza alla prova del reato e dell’individuazione del 

colpevole. 

Per quanto ulteriormente riguarda l’attività di Polizia Giudiziaria, a norma 

dell’art. 354 c.p.p. è legittimata a compiere una serie di attività tipiche o 

atipiche: può effettuare gli accertamenti urgenti sui luoghi, provvedere al 

sequestro di urgenza onde assicurare che le tracce concernenti il reato siano 

conservate e che la situazione non sia mutata prima che il P.M. intervenga 

o assuma la direzione delle indagini. Ai sensi dell’art. 348 c.p.p. la polizia 

può farsi assistere da persone dotate di determinate competenze, il cui 

parere tuttavia non è vincolante il giudizio dell’organo decidente. 

Per quanto riguarda i verbali della polizia giudiziaria, i verbali degli atti 

irripetibili compiuti dalla polizia giudiziaria, dal pubblico ministero o dai 

difensori delle parti private sono direttamente inseriti nel fascicolo per il 



184 

dibattimento e quindi il loro contenuto è utilizzabile nel relativo giudizio 

dopo averne dato lettura a norma dell’art. 431 c.p.p.64 e 511 c.p.p.65 

64 1. Immediatamente dopo l'emissione del decreto che dispone il giudizio, il 

giudice provvede nel contraddittorio delle parti alla formazione del fascicolo per il 

dibattimento. Se una delle parti ne fa richiesta il giudice fissa una nuova udienza, non 

oltre il termine di quindici giorni, per la formazione del fascicolo. Nel fascicolo per il 

dibattimento sono raccolti: 

1. a) gli atti relativi alla procedibilità dell'azione penale e all'esercizio dell'azione 

civile; 

2. b) i verbali degli atti non ripetibili compiuti dalla polizia giudiziaria; 

3. c) i verbali degli atti non ripetibili compiuti dal pubblico ministero e dal 

difensore; 

4. d) i documenti acquisiti all'estero mediante rogatoria internazionale e i verbali 

degli atti non ripetibili assunti con le stesse modalità; 

5. e) i verbali degli atti assunti nell'incidente probatorio; 

6. f) i verbali degli atti, diversi da quelli previsti dalla lettera d), assunti all'estero a 

seguito di rogatoria internazionale ai quali i difensori sono stati posti in grado di 

assistere e di esercitare le facoltà loro consentite dalla legge italiana; 

7. g) il certificato generale del casellario giudiziario e gli altri documenti indicati 

nell'articolo 236, nonché, quando si procede nei confronti di un apolide, di una persona 

della quale è ignota la cittadinanza, di un cittadino di uno Stato non appartenente 

all'Unione europea ovvero di un cittadino di uno Stato membro dell'Unione europea 

privo del codice fiscale o che è attualmente, o è stato in passato, titolare anche della 

cittadinanza di uno Stato non appartenente all'Unione europea, una copia del cartellino 

foto dattilo scopico con indicazione del codice univoco identificativo; 

8. h) il corpo del reato e le cose pertinenti al reato, qualora non debbano essere 

custoditi altrove(1)(2). 

2. Le parti possono concordare l'acquisizione al fascicolo per il dibattimento di atti 

contenuti nel fascicolo del pubblico ministero, nonché della documentazione relativa 

all'attività di investigazione difensiva. 

65 1. Il giudice, anche di ufficio, dispone che sia data lettura, integrale o parziale, 

degli atti contenuti nel fascicolo per il dibattimento [431](1). 

2. La lettura di verbali di dichiarazioni è disposta solo dopo l'esame della persona 

che le ha rese, a meno che l'esame non abbia luogo [238, 511 bis](2). 

3. La lettura della relazione peritale è disposta solo dopo l'esame del perito(3). 

4. La lettura dei verbali delle dichiarazioni orali di querela [336-340] o 

di istanza [341] è consentita ai soli fini dell'accertamento della esistenza 

della condizione di procedibilità [431 lett. a](4). 

5. In luogo della lettura, il giudice, anche di ufficio, può indicare specificamente gli 

atti utilizzabili ai fini della decisione [526]. L'indicazione degli atti equivale alla loro 

lettura. Il giudice dispone tuttavia la lettura, integrale o parziale, quando si tratta di 



185 

Tutto ciò posto, l’ipotesi di accertamento urgente in tema di reati 

ambientali non sembra potere dar luogo a problematiche particolari. Ove 

infatti la polizia giudiziaria effettui un sopralluogo e ne derivi motivo di 

esistenza di un danno ambientale, avrà solo l’obbligo di avvisare 

l’indagato, se presente, dei suoi diritti, ai sensi dell’art.114, Disp. Att. 

c.p.p. 

Una disciplina affatto peculiare, avente diretta e specifica attinenza con la 

materia ambientale è quella predisposta all’art. 101 del T.U.A. il quale 

prevede infatti, al comma tre, che tutti gli scarichi ad eccezione di quelli 

domestici e di quelli ad essi assimilati, devono essere resi accessibili per il 

campionamento da parte dell’autorità competente per il controllo nel punto 

assunto a riferimento per il campionamento, con facoltà dell’autorità di 

effettuare tutte le ispezioni che ritenga necessarie. 

Per quanto riguarda, tra tali disposizioni, il ricorso all’analisi biochimica 

dei campioni va detto, sulla base di una consolidata giurisprudenza che 

l’”accertamento” della pericolosità di un rifiuto non richieda 

necessariamente il ricorso ad abilità tecniche, quale il prelevamento di 

campioni e l’analisi degli stessi potendo il giudice accertarne la natura sulla 

base di elementi probatori diversi, purché possa fornire al riguardo una 

motivazione congrua, giuridicamente corretta e logica. 

Per quanto riguarda il sequestro probatorio esso è disciplinato nel codice di 

procedura penale negli artt. 253/265. Il sequestro in parola si caratterizza 

verbali di dichiarazioni e una parte ne fa richiesta [238]. come un atto di coercizione reale destinato “ad assoggettare determinate

cose a un vincolo di indisponibilità, mediante lo spossessamento di chi è

legittimato a farle circolare con effetti giuridici.” Coloro i quali sono

responsabili dell’adozione della suddetta misura sono i membri della

polizia giudiziaria. La finalità del sequestro è quella di mezzo di ricerca

della prova senza che occorra una preventiva convalida del giudice.

Per evitare che il ricorso al sequestro giudiziale si dilatasse fino a

comprendere fini diversi da quello probatorio il legislatore ha subito

specificato che la specifica finalità è da individuarsi nell’assicurazione di

eventuali prove che appaiono necessarie per l’accertamento dei fatti (art.

253 comma 1 c.p.p.).

Ciò detto, nell’ambito dell’accertamento dei reati ambientali assume

sicuramente un ruolo fondamentale il ricorso da parte del P.M. al sequestro

a fini probatori del corpo del reato. Peraltro essendo il sequestro in esame

una fonte di ricerca della prova, il P.M. nel suo potere di impulso

dell’azione penale, ben può fare ricorso a tale misura allorché ritenga che

l’apposizione di un vincolo di indisponibilità materiale al bene oggetto

della misura sia necessario, conformemente a quanto statuito in generale

sul punto dalla giurisprudenza di legittimità.

In questa prospettiva, se nessun problema pone l’indicazione degli elementi

da cui possa desumersi come ragionevole e fondata l’ipotesi di reato

ipotizzata (fumus boni iuris) e il collegamento della res al reato, i dubbi

maggiori sorgono in relazione all’esplicazione delle esigenze probatorie

che il P.M. intende perseguire con quel vincolo (ad esempio perché intende

effettuare una consulenza ambientale o degli accertamenti irripetibili) e

fino a che termini debba spingersi il suo obbligo motivazionale.

187

Il sequestro probatorio svolge essenzialmente due funzioni: la prima è

quella di documentare l’esistenza e lo stato della res al momento

dell’apprensione; la seconda è quella di giustificare il vincolo di

indisponibilità della cosa rispetto al contro/interesse del titolare di un diritto

sulla cosa.

Per quanto invece riguarda il sequestro preventivo, esso svolge una ben

diversa funzione data la diversità di natura e di contenuto nel

procedimento penale volto ad accertare la commissione di reati ambientali.

Peraltro proprio i risultati dell’elaborazione giurisprudenziale sul punto,

nell’escludere la necessità, per l’adozione del provvedimento, della

sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza e tantomeno, dei gravi indizi di

reato, ritenendo invece sufficiente il meno palpabile requisito della

fondatezza “dell’accusa” intesa come astratta possibilità di sussumere il

fatto attribuito ad un soggetto in una determinata ipotesi di reato, rendono

questo strumento particolarmente efficace per prevenire le possibili

conseguenze criminose collegate alla libera disponibilità delle cose

pertinenti al reato, anche se appartenente ad un terzo.

In altri termini per quanto riguarda il presupposto per potersi far luogo al

sequestro preventivo devono sussistere quali elementi tipici della specifica

misura cautelare, i seguenti: il fumus delicti e il periculum in mora. Quanto

al primo, alla stregua di quanto evidenziato, la giurisprudenza di legittimità

tende a distinguere la misura cautelare appena descritta dalle misure cautelari personali, nettamente differenziando la libertà personale dalla

libera disponibilità di un bene, in ragione della differenza degli interessi

coinvolti, così che la verifica di legittimità del provvedimento applicativo

della misura cautelare non dovrà mai sconfinare nella valutazione in ordine

188

alla fondatezza dell’accusa, ma limitarsi all’astratta possibilità di sussumere

il fatto attribuito in una determinata ipotesi di reato.

La stessa Corte costituzionale è intervenuta a definire i parametri

applicativi minimi ai quali il giudice deve attenersi nel disporre il sequestro preventivo onde evitare specifici contrasti con gli artt. 24 e 97 Cost. In

proposito tre sono i principi enucleati dal giudice delle leggi: a) esistenza

del reato avendo riferimento secondo l’evocato orientamento della

giurisprudenza di legittimità, alla sua astratta configurabilità; b) verifica

dell’integrità dei presupposti che legittimazione all’applicazione della

misura; c) corrispondente obbligo di motivazione.

Riguardo, per quel che qui interessa, le fattispecie ambientali, il Codice

prevede che il sequestro preventivo rappresenta con tutta evidenza lo

strumento attraverso cui impedire che un sito, predisposto per raccogliere

rifiuti, venga a ciò adibito senza il rispetto delle norme previste, e anche se

lo stesso sito appartenga a soggetto diverso da colui che abbia realizzato la

condotta criminosa e anche di natura demaniale dello stesso.

In tema di discarica priva di autorizzazione è stato ritenuto legittimo il

sequestro dell’area adibita a discarica comunale e in cui, in base alla

prospettazione accusatoria, venivano depositati rifiuti diversi da quelli

autorizzati e in quantità superiore a quella autorizzata.

In tema di traffico illecito di rifiuti è stato, sempre nella medesima

prospettiva, ancora ritenuto legittimo il sequestro preventivo di un mezzo di

trasporto di proprietà del terzo estraneo al reato e utilizzato dall’indagato in

virtù di un contratto di nolo.

Si è poi, più in generale affermato che è legittimo il sequestro preventivo

avente ad oggetto una intera azienda ove sussistano indizi che anche taluni

189

soltanto dei beni aziendali sono stati adibiti ad usi contrari alla normativa di

riferimento a tutela dell’ambiente

Ugualmente la Suprema Corte ha ritenuto altresì legittimo il sequestro

preventivo di un insediamento produttivo, qualora quest’ultimo sia

esercitato in violazione di norme di legge penalmente sanzionate e appaia

necessario evitare la prosecuzione dell’attività criminosa e in aggiunta tutelare le disposizioni costituzionali su salute e ambiente. In quest’ultimo

senso è precisato come debba ritenersi senz’altro legittimo il sequestro

della conduttura qualora attraverso la stessa conduttura venga realizzato lo

scarico dei reflui industriali.

In ultima analisi, in relazione alle fattispecie ambientali, dovrà ritenersi

legittima la misura la quale da un lato sia volta a prevenire la commissione

di reati ambientali e sia quando si tratti di reati permanenti, rispetto a cui la

permanenza sia cessata sempre che sia accertata l’esistenza di un pericolo

concreto e attuale che la libera disponibilità del bene determini

conseguenze ulteriori rispetto alla consumazione del reato, che abbiano

connotazione di antigiuridicità, dovendo aversi riferimento al volontario

aggravarsi o protrarsi dell’offesa al bene protetto in stretta connessione con

la condotta penalmente illecita.

Per passare oltre, particolare rilievo deve attribuirsi al sequestro preventivo

finalizzato alla confisca di cui all’art. 321 comma 2 c.p.p. Infatti nel caso in

cui il sequestro sia finalizzato a prevenire le conseguenze illecite di una

attività che potrebbe avere conseguenze negative sull’assetto ambientale,

allora vi è la presenza di specifiche ipotesi di confisca obbligatoria che

elidono ogni problema di valutazione del pericolo correlabile all’uso o al

possesso della res, imponendosi al giudice un provvedimento di sequestro

190

preventivo che va a colpire il bene che produce inquinamento tutte le volte

in cui, senza esperire determinati provvedimenti, il bene deve essere

interessato dalla sanzione della confisca. Il Testo Unico in materia

ambientale contiene innanzitutto una serie di ipotesi di confisca, tra cui

l’ipotesi ex art. 256, in cui è stabilito che alla sentenza di condanna o alla

sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 consegue la confisca dell’area sulla

quale è collocata una discarica abusiva. Un ulteriore ipotesi di confisca è stata prevista dall’articolo 259 T.U. in relazione al mezzo di trasporto. In

questo caso la norma stabilisce espressamente come obbligatoria la

confisca nel caso di condanna per il reato di traffico illecito di stupefacenti

oltre i confini nazionali. Va inoltre segnalato come di recente la Suprema

Corte abbia affermato la necessità di confisca obbligatoria del mezzo di

trasporto, non solo nelle ipotesi di trasporto illecito di rifiuti, cioè di

trasporto di rifiuti senza i prescritti documenti o con dati incompleti o

inesatti ovvero con uso di certificato falso ma anche in relazione al reatodi

attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti ove lo stesso reato sia

stato commesso mediante l’impiego di mezzi di trasporto.

Per quanto riguarda la disciplina della costituzione di parte civile nel

processo penale, essa presuppone l’esistenza di un danno quale

conseguenza immediata e diretta del fatto illecito. L’insieme delle regole

che governano la materia trovano fondamento prevalentemente nel disposto

dell’art. 18566 c.p., secondo cui “ogni reato obbliga alle restituzioni a

norma delle leggi civili. Ogni reato che abbia causato un danno

66 Ogni reato obbliga alle restituzioni, a norma delle leggi civili. Ogni reato, che abbia

cagionato un danno patrimoniale o non patrimoniale, obbliga al risarcimento il

colpevole e le persone che, a norma delle leggi civili, debbono rispondere per il fatto di

lui patrimoniale o non patrimoniale obbliga al risarcimento il colpevole e la

persona che a norma delle leggi civili debba rispondere per il fatto di lui”.

Ciò posto l’individuazione dei soggetti legittimati a far valere la pretesa

risarcitoria nel procedimento penale relativo a reati che abbiano cagionato

un danno ambientale e alle forme e modalità che scandiscono tale

partecipazione ha dato luogo a molteplici questioni cui sono conseguite

diverse e talvolta opposte soluzioni interpretative.

Al proposito deve innanzitutto osservarsi che, se costituisce aspetto

sufficientemente chiarito dal dettato normativo l’individuazione delle

modalità di intervento del danneggiato da reato nel processo penale,

giacché l’art. 74 c.p. consente al danneggiato di esercitare in sede penale

l’azione civile per il risarcimento dei danni di cui all’art. 185 c.p., le

questioni e le problematiche relative ai soggetti legittimati ad intervenire

nel procedimento penale relativo a reati che abbiano prodotto un danno

ambientale si sono andate peculiarmente sviluppando in seguito all’entrata

in vigore della legge n. 349 del 1946, istitutiva del Ministero dell’ambiente,

e con cui venne dettata la disciplina speciale in materia di danno

ambientale. La nozione giuridica di ambiente era infatti precedentemente

estranea al legislatore costituente, anche se quest’ultimo si adoperò per

ricondurre la problematica ambiente in costituzione agli artt. 9, 32 e 42.

Solo negli anni Sessanta comincia a profilarsi una vera e propria disciplina

dei beni ritenuti “essenziali”.

Sulle predette esigenze di tutela, quelle sancite nella legge n. 349 citata, vi

furono provvedimenti concomitanti che determinarono anche il

riconoscimento di organizzazioni aventi come scopo la tutela paesaggio, e

192

in tal senso abilitate a ricorrere in sede amministrativa quando si verifichi,

possibilmente o probabilmente, un’ipotesi di danno ambientale.

Una conferma della nozione di ambiente unitariamente concepita, venne

sancita dalla Consulta nella sentenza n. 641, in cui l’ambiente è definito

come “un bene immateriale posto a disposizione per la propria fruizione di

tutti, e non appartiene in proprietà ad alcuno, poiché a nessuno è dato

appropriarsene”. Inoltre, afferma la Corte “l’ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione non

persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l’esigenza

di habitat naturale nel quale l’uomo vive e agisce e che è necessario alla

collettività e con essa ai cittadini, secondo valori largamente sentiti.

Successivamente e dopo alcune sentenze del Giudice delle leggi un primo

passo avanti fu compiuto nel riconoscere la legittimità del risarcimento per

danno ambientale richiesto da queste ultime in ipotesi di danno civile in

sede penale. Alle associazioni ambientaliste qualora radicate sul territorio

ed espressione di interessi determinabili riferibili a una situazione storica

determinata veniva riconosciuta non soltanto la titolarità di un diritto della

personalità inerente al perseguimento delle finalità statutarie, ma anche la

titolarità in quanto ente esponenziale di una determinata collettività, di un

interesse legittimo oltre che un diritto. Il problema della tutela giuridica

delle attribuzioni dei poteri e delle attività delle associazioni non

governative in relazione ai danni all’ambiente ha trovato riconoscimento in

due sentenze della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili. La prima

sentenza è la numero 500/1999, seconda risale al 2001 ed è la numero 2515.

193

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dell’Ambiente si potrebbe

verificare un sostanziale passo indietro. A sciogliere qualsiasi dubbio è

stata una sentenza della Cassazione che dispone in ordine alla legittimità di

eventuali ricorsi da parte delle sunnominate associazioni, che vengono

riconosciute come titolari dell’azione civile, sulla base del già nominato

provvedimento. Il punto del ragionamento è che la tutela ambientale

inerisce ad un effetto che ha una triplice dimensione: a) personale quale del

diritto fondamentale dell’ambiente, appartenente ad ogni soggetto; b)

sociale ex art. 2 Cost.; c) pubblica, quale lesione del diritto/dovere pubblico

delle istituzioni centrali e periferiche con specifiche competenze.

Tre sono ancora i principi di diritto fissati dalla Suprema Corte in tema di

costituzione di parte civile delle associazioni ambientalistiche. Per inciso

mi pare utile citare, alla fine di questo capitolo, la sentenza della Corte di

Cassazione che ha riconosciuto la diretta applicabilità e risarcibilità del

danno ambientale con la sent. 14828 del 16 aprile 2010.